Bisa Apa Pemerintah Kita Melawan PT NNT?

Berita tentang berlarut-larutnya proses divestasi PT NNT. Pemerintah Indonesia sudah berani membuat pernyataan PT NNT lalai. Tetapi lagi-lagi lobi gencar membuat proses divestasi, yang dalam pandangan penulis, terang benderang diwajibkan dalam Kontrak Karya PT NNT, terhalang kembali dan harus menunggu sampai 3 Maret 2008. Saya [takut juga kalau-kalau di-perkara-kan NNT, MNC gitu lho!!!] sebenarnya merasa bahwa penggadaian seluruh saham PT NNT kepada konsorsium bank-bank asing, sebenarnya bisa menjadi indikasi tidak "goodwill"-nya PT NNT dalam menjalankan kewajiban kontraknya tersebut. Tapi kita tunggu tanggal 3 Maret nanti, bisa apa pemerintah kita? Ke Arbitrase lagi kayak PT KPC?....

Di bawah adalah berita dari minergynews

Selasa 26 Februari 2008 23:00:51 WIB
Divestasi Newmont Diperpanjang Hingga 3 Maret

MinergyNews.Com, Jakarta-- Negosiasi soal divestasi PT Newmont Nusa Tenggara (NNT) diperpanjang hingga 3 Maret 2008. Perundingan terganjal masalah gadai saham yang dilakukan NNT.

Menurut Vice President and Chief Counsel Newmont Rhodes M Blake, dalam pertemuan yang dilakukan Senin (25/2) kemarin, pemerintah dan PT NNT sepakat perundingan soal divestasi akan terus dilakukan. "Negosiasi diperpanjang sampai 3 Maret," katanya dalam jumpa pers di kantornya, Menara Rajawali, Jakarta, Selasa (26/2).

Blake menjelaskan, dengan perpanjangan masa negosiasi ini, tidak ada permintaan tambahan dari pemerintah. Artinya, pemerintah tetap meminta NNT meneken perjanjian prinsip penjualan saham divestasinya 3 persen ke Kabupaten Sumbawa Barat dan 7 persen ke Kabupaten Sumbawa dan Pemprov NTB.

Ketika ditanya mengenai rencana Newmont jika hingga batas waktu tersebut tidak ada kesepakatan lagi, Blake mengatakan, pihaknya kembali akan meminta perpanjangan waktu lagi. Namun bila kedua pihak sudah tidak bisa mencapai kesepakatan, pihaknya bersiap membawa kasus ini ke arbitrase. "Itu adalah pilihan terakhir."

Sementara itu, pemerintah tetap mempermasalahkan gadai saham yang dilakukan Newmont. Dirjen Mineral batu bara dan panasbumi Departemen ESDM, Simon Sembiring menyatakan, Newmont telah melanggar kontrak karya. "Persetujuan pemerintah pada 1997 tentang gadai saham mensyaratkan perjanjian gadai harus tunduk pada kontrak karya."

Masalah lain yang menjadi ganjalan dalam proses divestasi adalah, transparansi dana pembelian saham Newmont. (MNC-5)

Mencari Dasar Hukum Pelaksanaan DMO [Domestic Market Obligation] Batubara di Indonesia

Oleh: Mumu Muhajir

A. Latar Belakang

Perbincangan mengenai perlunya DMO [Domestic Market Obligation] batubara semakin mengemuka ketika ada beberapa pembangkit listrik berbahan bakar batubara, terutama di Jawa, yang berhenti beroperasi akibat kekurangan pasokan batubara. Walaupun masalah sebenarnya adalah pasokan terhambat akibat cuaca buruk, tetapi tetap memunculkan pertanyaan tentang keamanan pasokan yang ajek pada PLTU di dalam negeri. Begitu juga kekawatiran dari industri di dalam negeri akan tidak diistimewakannya industri dalam negeri ditengah tingginya harga batubara di pasar internasional.

Di luar peristiwa temporer di atas, ada alasan lain yang cukup penting untuk dipertimbangkan harusnya ada DMO batubara. Menurut perkiraan pemerintah, Indonesia akan menghadapi krisis listrik pada tahun 2012 jika Indonesia tidak menambah pasokan listriknya. Permintaan akan listrik yang makin tinggi di empat tahun mendatang diperkirakan tidak akan tercukupi dengan pasokan listrik yang ada. Untuk itulah pemerintah sedang menjalankan proyek pembangkit listrik sebesar 10.000 MW yang berbahan bakar batubara di seluruh Indonesia. Tentu saja, proyek yang diperkirakan akan selesai pada tahun 2009-2010 itu, membutuhkan kepastian pasokan batubara yang kontinyu dari pertambangan batubara di Indonesia. Jika tidak, barangkali proyek itu tidak akan berhasil atau malah akan memaksa kita untuk mengimpor batubara dengan harga yang tinggi dari pasar internasional.

Alasan terakhir saja cukup valid bagi hadirnya aturan mengenai DMO batubara. Tetapi industri pertambangan batubara masih terkesan keberatan adanya aturan DMO itu. Mereka beralasan bahwa kebutuhan batubara dari dalam negeri belum jelas sehingga sulit untuk menentukan berapa persentase DMO batubara. Pada saat yang sama, penjualan batubara ke luar negeri demikian menggiurkan di tengah naiknya harga batu bara, sementara jika dijual di dalam negeri harganya lebih rendah. Industri pertambangan batubara melihat ini sebagai masalah ekonomi semata: ada komoditas berupa batubara yang sedang naik harganya di pasar internasional yang dikomparasikan dengan kebtuhan dalam negeri yang belum jelas yang harus dipenuhi dengan harga yang lebih rendah. Beberapa kalangan industri pertambangan dalam negeri bahkan menggantungkan keberatannya pada adanya kontrak jangka panjang dengan pembeli di luar negeri.

B. Analisis hukum DMO batubara.

Tetapi bagaimana sebenarnya peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia mengatur mengenai hal ini? Apakah batubara hanya diperlakukan sebagai komoditas yang harganya ditentukan permintaan dan penawaran ataukah karena posisinya sebagai komoditas yang tidak terbarukan, batubara tidak lagi harus dilihat sebagai komoditas belaka? Pertanyaan-pertanyaan ini penting untuk menggarisbawahi analisis hukum terhadap harus atau tidaknya DMO di Indonesia.

Analisis akan menelusuri beberapa peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia yang setidaknya akan bersinggungan dengan hal ini. Sejauh ini ada dua kategori peraturan perundang-undangan yang bisa membuka jalan ke arah sana, yakni aturan-aturan dalam bidang pertambangan umum dan investasi.

Kategori Peraturan Pertambangan. Analisis akan memulai penelusurannya pada UU No 11 tahun 1967 tentang ketentuan-ketentuan pokok pertambangan [selanjutnya disebut sebagai UU Pertambangan] untuk melihat posisi batubara. Menurut Pasal 3 ayat 1 UU Pertambangan, bahan-bahan galian terbagi dalam tiga golongan: strategis, vital dan bahan galian tidak strategis dan tidak vital. Strategis berarti strategis untuk pertahanan/keamanan serta perekonomian negara, sedangkan vital berarti dapat menjamin hajat hidup orang banyak. Pembagian bahan-bahan galian diatur selanjutnya dengan PP karena pertimbangan teknis dan ekonomi.

Menurut PP No 27 tahun 1980 tentang pembagian bahan-bahan galian ditentukan bahwa batubara termasuk bahan galian strategis bersama-sama, salah satunya, minyak dan gas bumi. Dengan demikian batubara strategis baik bagi kepentingan keamanan dan pertahanan dan juga perekonomian negara.

Karena masuk dalam bahan galian strategis maka batubara, dalam masalah pelaksanaan pengusaan negara dan pengaturan usaha pertambangannya, diatur oleh menteri. Dalam usaha pertambangannya, hanya ada dua institusi yang berhak melaksanakannya, yang berarti pemegang kuasa pertambangan, yakni instansi pemerintah yang ditunjuk oleh menteri dan perusahaan negara. Dengan kata lain hanya negara yang boleh mengusahakan bahan galian strategis. Walaupun demikian, dengan pendapat menteri, pengusahaannya bahan galian strategis bisa pula disahakan oleh pihak swasta, dengan alasan pengusahaan oleh pihak swasta lebih menguntungkan daripada diusahakan sendiri oleh negara [Pasal 7 UU Pertambangan] atau oleh rakyat [Pasal 8 UU Pertambangan].Sayangnya adalah UU ini tidak menjelaskan dalam bentuk apa pendapat menteri itu diwujudkan.

Khusus dengan pihak swasta, dilakukan dengan sistem kontrak karya dimana pemerintah menjalin kerjasama dengan pihak swasta untuk melaksanakan pekerjaan yang belum atau tidak bisa dilakukan oleh institusi negara atau perusahaan negara selaku pemegang kuasa pertambangan. Jika menyangkut bahan galian strategis maka kontrak itu harus dikonsultasikan terlebih dahulu dengan DPR. Syarat-syarat dalam kontrak harus mengikuti petunjuk menteri, hanya saja UU ini menentukan bahwa kontrak harus diusahakan sejauh mungkin menguntungkan negara dan masyarakat.

UU Pertambangan ini tidak secara tertulis mengatur mengenai persoalan DMO. Syarat tentang DMO nampaknya hanya bisa didasarkan pada syarat dalam kontrak atau pemberian wewenang pada pihak swasta dalam kalimat yang terlalu luas, misalnya ”menguntungkan negara”, yang interprestasi terhadapnya pun menjadi terlalu luas sehingga tidak pasti.

Dari 7 PP yang lahir dari UU Pertambangan ini, tidak ditemukan syarat bagi pelaku usaha pertambangan bahan galian strategis untuk melaksanakan DMO. Bahkan tidak ada PP yang mengatur bagaimana dan apa kriteria kontrak yang menguntungkan negara dan masyarakat itu. PP yang lahir mengatur masalah antara lain, mekanisme KP, susunan Dewan Pertambangan, atau penggolongan bahan galian yang kesemuanya luput mengatur mengenai perlunya memperhatikan kepentingan keamanan pasokan bahan galian batubara bagi kebutuhan dalam negeri. Bisa dikatakan, bahwa yang dipentingkan dalam peraturan pelaksanaan UU Pertambangan itu lebih pada upaya membuka seluas mungkin akses eksploitasi batubara dan belum pada tahap mengatur/mengurus.

Terkesan juga, walaupun batubara sestrategis migas, namun perlakuannya masih berbeda. Batubara masih dilihat oleh pemerintah atau pengambil kebijakan hanya semata komoditas yang bisa diperjualbelikan dan lain tidak. Tidak diperhatikan kontribusi lain selain pemasukan uang ke kas negara.

Di tepi lain, sejak dulu, perusahaan minyak telah dikenai kewajiban untuk memenuhi kebutuhan dalam negeri, walaupun jumlah pasti kebutuhan minyak dalam negeri belum diketahui [lihat UU No 15 Tahun 1962 – sudah tidak berlaku, UU Migas]. Keharusan untuk memenuhi kebutuhan dalam negeri bagi sektor migas ini juga ditegaskan dalam Pasal 17 Ayat 1 PP No 35 Tahun 1994 tentang syarat-syarat dan pedoman kerja sama kontrak bagi hasil minyak dan gas Bumi. Begitu pula dalam Permen ESDM no 3 tahun 2008 yang merupakan pelaksanaan kewajiban DMO bagi kontraktor KKS.

Kategori Peraturan Investasi. Lalu apakah peraturan DMO juga diatur dalam aturan investasi di Indonesia? Mari kita lihat UU No 1 Tahun 1967 jo to UU no 11 tahun 1970 tentang Penanaman Modal Asing [UU PMA] dan UU No 6 Tahun 1968 jo to UU No. 12 Tahun 1970 tentang Penanaman Modal Dalam Negeri [UU PMDN]. Kedua UU ini sebenarnya sudah dicabut dengan UU No 25 tahun 2007 tentang Penanaman Modal [UU PM], tetapi atas nama sejarah isi kedua UU itu tidak ada salahnya diketahui.

Penulis tidak menemukan keharusan bagi investasi asing untuk memenuhi kebutuhan dalam negeri, begitu juga dalam aturan PMDN. Bahkan tidak ada kalimat normatif yang bisa ditafsirkan sebagai wujud pengaturan negara atas modal-modal untuk memberikan keistimewaan pada kebutuhan dalam negeri. Dalam bagian menimbang UU PMA ada kalimat ”...benar-benar diabdikan kepada kepentingan ekonomi Rakyat...”, namun tidak jelas apa itu kepentingan Ekonomi Rakyat. Kewajiban Perusahaan PMA masih menyangkut soal kewajiban memakai tenaga dalam negeri, memberikan pelatihan kepada mereka, kewajiban divestasi dan keharusan menjalankan perusahaan sesuai dengan azas-azas ekonomi perusahaan dengan tidak merugikan negara. Kewajiban perusahaan PMDN lebih sedikit lagi, selain keharusan memakai tenaga kerja dalam negeri, kewajiban lainnya adalah keharusan melaporkan perubahan komposisi kepemilikan perusahaan dan mendaftarkan diri sesuai dengan aturan perusahaan di Indonesia.

UU PM juga sama sekali tidak menyinggung mengenai kewajiban penanam modal untuk memenuhi kebutuhan nasional. Kewajiban pemodal akan pemakaian dan pelatihan bagi tenaga lokal masih dicantumkan. Dari lima kewajiban lain yang dikenakan pada pemodal menurut Pasal 15 UUPM, hanya kewajiban mematuhi semua peraturan perundang-undangan yang bisa dikaitkan dengan kewajiban DMO – itupun jika ada peraturan perundang-undangan terutama dalam bidang mineral dan atau batubara yang mengatur DMO. Secara khusus, UU PM ini mengatur kewajiban pemodal yang mengusahakan SDA yang tidak terbarukan agar menyisihkan dana bagi kewajiban reklamasi yang sesuai dengan standar lingkungan hidup. Tak kurang dari 37 kali UUPM ini menyebut kata ”dalam negeri”, dan tak ada satu pun yang didahului dengan ”kepentingan dalam negeri”. Kata ”kepentingan nasional” hadir di tiga kesempatan: pada pasal 4 Ayat 2a yang bicara soal perlakuan sama antara modal dalam negeri dan luar negeri, pasal 12 Ayat 3 tentang bidang usaha yang tertutup bagi penanaman modal asing dan dalam negeri serta di paragrap akhir penjelasan tentang alasan harus dicabutnya UU PMA dan UU PMDN.

Bagaimana dengan UU Perseroan Terbatas [UU No 40/2007] yang baru yang juga tidak menyebutkan adanya kewajiban PT untuk memperhatikan kebutuhan nasional. Mungkin saja hal ini timbul karena asumsinya kewajiban itu sudah melekat dengan sendirinya pada PT semisal dengan kewajiban untuk melaksanakan tata kelola perusahaan yang baik atau perilaku beritikad baik. Memang kemudian disebutkan bahwa PT tidak hanya harus mematuhi UU PT dan anggaran dasar perseroan, tetapi juga harus mematuhi ketentuan peraturan perundang-undangan lainnya. Sebagaimana juga sudah disinggung di atas: itu juga jika ada peraturan perundangan yang mengatur mengenai DMO. Masalahnya adalah dalam penjelasan UU PT itu disebutkan bahwa orientasi ekspor tetap menjadi tujuan penting lahirnya UU PT ini. Dengan kebijakan ekonomi seperti itu wajar kiranya jika kebutuhan dalam negeri menjadi prioritas nomor sekian.

Kontrak PKP2B dan KP. Kontrak dalam pengusahaan batubara atau PKP2B mempunyai kedudukan istimewa. Sebagai salah satu contoh dari kategori perjanjian pemerintah atau Government Contract, PKP2B ini harus terlebih dahulu mendapatkan persetujuan DPR sebelum ditandatangani oleh pemerintah dan pengusaha batubara. Pengusaha PKP2B juga mempunyai kedudukan strategis bagi terlaksana atau tidaknya aturan tentang DMO mengingat hampir 80% prooduksi batubara Indonesia berasal dari mereka. Ternyata, satu bab tersendiri yang mengatur DMO tidak diatur dalam PKP2B, tetapi dalam Pasal 12 tentang pemasaran di paragraf pertama disebutkan bahwa walaupun pemerintah memberikan hak kepada Kontraktor untuk mengekspor batubara tetapi dalam pelaksanaannya harus mempertimbangkan dengan baik permintaan dari dalam negeri. Sementara paragraf keduanya berisi larangan ekspor. Aturan DMO dengan demikian bisa dikaitkan di bagian ini.

Aturan DMO juga bisa dikaitkan dengan pasal mengenai Promosi Kepentingan Nasional, terutama di paragraf keduanya. Tetapi sekali lagi aturan DMO tidak tersurat di bagian ini. Bahkan sebenarnya pasal ini mengatur mengenai divestasi modal yang harus mengistimewakan pemodal dalam negeri dan juga dalam hal pemakaian barang dan jasa dalam negeri.

Tetapi bagaimana dengan pengusahaan batubara lewat KP? Ini yang jadi masalah, karena walaupun kontribusi produksi batubara dari KP ini belum jelas – karena datanya tersebar dan berbeda-beda, tetapi ia adalah sama kedudukannya dengan pemilik PKP2B: mengusahakan bahan galian strategis yang penting bagi kepentingan keamanan/pertahanan dan perekonomian negara. KP ternyata tidak mengatur mengenai pengutamaan kepentingan nasional karena mungkin pemilik KP rata-rata adalah pengusaha/koperasi nasional.

Aturan mengenai DMO bagi KP dan PKP2B ini akhirnya harus diatur dalam peraturan perundang-undangan. Di sini terlihat bahwa cantolan pada UU Pertambangan terlalu jauh, karena walaupun UU itu secara jelas menyebutkan kepentingan nasional dalam pengusahaan bahan-bahan galian strategis, tetapi tidak terderivikasikan dengan jelas dan tepat di peraturan pelaksanaannya. Sebuah peraturan perundang-undangan yang secara independen mengatur mengenai DMO bagi KP dan juga PKP2B menjadi hal yang krusial.

C. Batubara sebagai bahan energi

Selama ini batubara masih dimasukkan sebagai bahan mineral, tetapi akhir-akhir ini batubara memegang peranan penting dalam memasok kebutuhan energi dunia. Peranannya mulai meningkat terus sejak pertengahan tahun 1980-an ketika harga minyak sulit diprediksi kepastian harganya. Batubara seharusnya dipandang juga sebagai bahan energi. Dengan demikian peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai energi bisa dikenakan pada batu bara.

Sebagaimana sudah disebutkan di atas, DMO terhadap minyak sudah sejak dulu dilakukan oleh Indonesia. Dengan penafsiran asosiatif, mengingat misalnya kedudukan batubara sebagai bahan galian strategis sebagaimana halnya minyak, aturan mengenai DMO bisa diterapkan pada batu bara, tetapi, entu saja dengan berbagai perubahan dan penyesuaian.

Cara lainnya adalah dengan melihat pada UU No 30 Tahun 2007 tentang Energi [UU Energi]. Dalam UU energi, tidak ada pasal yang secara khusus mengatur mengenai DMO ini. Aturan mengenai DMO bisa dikaitkan dengan salah satu tujuan dari pengelolaan energi, yakni terjaminnya ketersediaan energi dalam negeri, baik dari sumber di dalam negeri maupun dari luar negeri [Pasal 3 huruf b]. Ketersediaan itu dipergunakan untuk pemenuhan kebutuhan energi dalam negeri, pemenuhan kebutuhan bahan baku industri dalam negeri dan peningkatan devisa negara.

Pemerintah harus mempunyai kemauan yang kuat dalam melaksanakan tujuan pengelolaan energi itu. Hal itu disebabkan karena struktur pemasok energi tidak berada seratus persen dikontrol negara atau bahwa kemandirian bangsa dalam energi masih merupakan tanda tanya besar. Dalam hal pemasok dari batu bara, sebagaian besar dilakukan oleh perusahaan pemilik PKP2B yang mayoritas pula dikuasai asing. Dalam hal minyak, kita telah sama-sama tahu kondisinya.

Kekhwatiran penulis terletak pada pasal 24 UU Energi yang mengatur mengenai kewajiban badan usaha yang melakukan kegiatan usaha energi, yang tidak memasukkan aturan tentang pemenuhan kebutuhan energi nasional. Walaupun redaksi bahasa pasal 24 itu masih memungkin kewajiban lain bisa diatur kemudian dalam bentuk PP. Tapi ini tambahan pekerjaan: mengawasi pembuatan PP agar memasukkan kewajiban badan usaha energi dalam memenuhi kebutuhan energi dalam negeri.

Walaupun menurut UU Energi, Kebijakan Energi Nasional [KEN] harus diatur dalam bentuk UU, tetapi jauh sebelum UU Energi dibuat telah ada Perpres No 5 tahun 2006 yang mengatur mengenai KEN. Karena Dewan Energi Nasional yang harus menyusun KEN baru belum dibentuk, maka perpres itu masih tetap bisa dijadikan acuan dalam kebijakan energi Indonesia. Pertimbangan dalam KEN itu adalah untuk menjamin keamanan pasokan energi dalam negeri serta mendukung pembangunan berkelanjutan. Tampak bahwa kebijakan DMO sudah bisa diterjemahkan ke dalam pertimbangan pertama itu.

Untuk mencapai tujuan adanya jaminan keamanan energi dalam negeri, ada beberapa hal yang dilakukan di antaranya dengan melakukan diversifikasi energi untuk menghindarkan ketergantungan pada salah satu sumber energi seperti migas. Maka ditetapkanlah proporsi energi mix nasional yang harus tercapai pada tahun 2025. Batubara sendiri diwajibkan harus memenuhi 33% dalam energi mix itu. Tujuan itu jelas tidak akan mungkin tercapai jika batubara terus menerus diekspor, maka pembatasan dalam bentuk kewajiban DMO harus sesegera mungkin dilakukan.

Keharusan memenuhi energy mix di tahun 2025 bagi batubara di atas, sebenarnya sudah menjadi senjata yang ampuh buat pemerintah untuk melaksanakan kebijakan DMO batubaranya. Misalnya dengan membuat peraturan pelaksanaan dari perpres tadi dalam bentuk permen. Memang hambatan dimungkin datang dari para pemegang PKP2B yang merasa kontrak mereka, karena harus disetujui oleh DPR, kuat sebagaimana undang-undang. Karena itu pengaturan tersendiri tentang DMO dan dalam hirakhi peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi mau tidak mau harus dibuat.

D. Kesimpulan

Masalah di Indonesia ini adalah sudah sering kali kebijakan dibuka ke masyarakat dan seperti hendak dilaksanakan, seperti DMO batubara ini. Bahkan sudah ada hitungannya berapa persentase DMO itu: yakni 30%. Tetapi tidak jelas berdasarkan apakah perhitungan DMO batu bara itu?Pro-rata basis-kah? Atau bagaimana?

Selain itu, ada banyak kebijakan yang bagus yang tetap menjadi wacana karena tidak di-kaki-kan dalam bentuk ”hukum” atau sederhananya, dalam bentuk peraturan perundang-undangan. DMO batu bara ini juga tidak ada kejelasan akan diatur dalam bentuk apa.

Dalam hitungan penulis, pemerintah bisa mewujudkan kebijakannya itu dalam bentuk PP yang mengacu pada UU Pertambangan atau jika nanti diganti, UU Minerba. PP, menurut UU 10 Tahun 2004, memang harus dibuat jika ada perintah dari UU dan lain tidak.

Pemerintah juga bisa mempertimbangkan perwujudannya dalam bentuk Perpres, yang menurut UU 10 tahun 2004 memang lebih fleksible, menjalankan UU dan PP. Tetapi Perpres/Kepres juga bisa mengatur hal yang belum diatur dalam UU atau PP, yang pembuatannya mengikuti kewenangan diskresi Presiden berupa beleidregel yang tujuannya adalah agar bisa melaksakan roda pemerintahan. Dengan ini maka kebijakan DMO tidak lagi menggantung di awan, tetapi mudah-mudahan terlaksana karena, setidaknya, setiap orang bisa menunjuk hidung jika ada keengganan atau penyelewangan.

Komentar Atas UU No 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana [2]

B. Strategi Implementasi

Selalu saja dimaknai bahwa pengundangan suatu UU sudah dengan sendirinya peraturan dalam UU itu akan berjalan. Ditambah dengan adanya ketentuan penutup yang menyebutkan bahwa agar setiap orang mengetahuinya [UUPB], memerintahkan pengundangan UUPB dengan penempatannya dalam Lembaran Negara RI.

Namun dalam realitasnya, mengetahui adanya UU belum tentu seseorang/lembaga akan melaksanakan peraturan dalam UU tersebut. Bisa dikatakan hal itu baru masuk ke dalam tahap sosialisasi. Walaupun tahap ini penting, namun diperlukan strategi implementasi lanjutan yang komprehensif agar sebuah UU bisa dilaksanakan dengan baik.

Strategi yang dimaksud dalam tulisan ini, tidak hanya mewadahi saran-saran bagaimana UUPB ini bisa diimplementasikan dengan baik di lapangan, namun juga mencakup kritikan pada materi UUPB sendiri, yang juga membutuhkan strategi untuk menyelesaikannya, yang bahkan bisa mengurangi alasan untuk diimplementasikan. Hal yang terakhir ini penting karena ada beberapa aturan dalam UUPB yang secara redaksional membingungkan, isi aturannya sendiri tidak jelas serta ada beberapa hal penting yang seyogyanya disinggung dan/atau diatur tetapi dalam kenyataanya tidak.


Pertama, dengan melakukan sosialisasi [dalam bentuk seminar, diskusi, lewat media, selebaran, dll] baik ke level pemerintah, ke lembaga non-pemerintah dan masyarakat umum, sebagaimana ditentukan dalam UU No 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. UUPB ini memang hendak membuat jalan bagi terbentuknya semacam protokol penanggulangan bencana yang terpadu dan tersistematisasi dengan baik yang akan dilakukan oleh pemerintah/pemda. Pada tahap ini, mengingat kewenangannya masih menyebar, penting didekati instansi pemerintah/pemda yang secara tupoksi atau posisi dan pengalamannya dalam bidang penanggulangan bencana, sehingga nantinya terbentuk jembatan komunikasi yang baik.

Dalam tahap ini harus pula dilakukan pengidentifikasian peran-peran lembaga yang dulu tidak pernah diikutkan atau kontribusinya tidak langsung dalam penanganan bencana, seperti BMG, BATAN, atau lembaga-lembaga pemantau konflik sosial. Pada akhirnya selalu melibatkan mereka dalam koordinasi atau pada saat penanganan bencana.

Kedua, pemilihan pada level pemerintah mana harus didahulukan pengimplementasian UUPB ini, sebagai konsekuensi adanya kebijakan otonomi daerah. Dalam UUPB banyak muatan yang merupakan kewenangan pemerintah pusat yang menjadi prasyarat pelaksanaan di pemerintah daerah, seperti pembentukan BNPB atau pembuatan acuan teknis bagi pemerintah daerah. Jadi sebaiknya perhatian ditumpukan dulu pada bagaimana pemerintah pusat bereaksi atas lahirnya UUPB dan kemudian melakukan advokasi dan atau fasilitasi agar UUPB bisa terlaksana di Pusat.

Walaupun demikian, dari perbandingan antara tanggung jawab dan wewenang antara pemerintah pusat dengan pemda, ada beberapa kegiatan dan atau perumusan kebijakan yang secara simultan bisa dilakukan oleh pemerintah daerah. Dari 7 [tujuh] wewenang yang dipunyai pemerintah pusat, 5 diantaranya dipunyai juga oleh pemerintah daerah, dengan catatan bahwa dari 5 kewenangan pemda tersebut ada yang merupakan kebijakan sesuai dengan otonomi daerah maupun bersifat dekonsentrasi.

Contohnya adalah dalam hal penggunaan teknologi yang berpotensi sebagai sumber ancaman atau bahaya bencana, di mana pemerintah pusat berwenang merumuskan kebijakannya, kriteria dan indikatornya, sedangkan pemerintah daerah hanya mengatur penggunaan teknologi itu berdasarkan rumusan kebijakan yang dibuat oleh pemerintah pusat yang disesuaikan dengan kondisi wilayahnya. Di sisi yang lain, kedua pemerintahan mempunyai wewenang yang sama dalam merumuskan kebijakan pencegahan penguasaan dan pengurasan sumber daya alam yang melebihi kemampuan alam untuk melakukan pemulihan. Namun perlu diingat, sesuai dengan kebijakan otonomi daerah, cakupan pemerintah daerah sesuai dengan wilayahnya saja.

Untuk lebih jelasnya bisa dilihat dalam perbandingan kewenangan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah di bawah ini.

Kewenangan Pemerintah Pusat
1. Penetapan kebijakan penanggulangan bencana selaras dengan kebijakan pembangunan nasional
2. Pembuatan perencanaan pembangunan yang memasukkan unsur-unsur kebijakan penanggulangan bencana
3. Penetapan status dan tingkatan bencana nasional dan derah
4. Penentuan kebijakan kerja sama dalam penanggulangan bencana dengan negara lain, badan-badan atau pihak-pihak internasional lain
5. Perumusan kebijakan tentang penggunaan teknologi yang berpotensi sebagai sumber ancaman atau bahaya bencana
6. Perumusan kebijakan mencegah penguasaan dan pengurasan sumber daya alam yang melebihi kemampuan alam untuk melakukan pemulihan
7. Pengendalian pengumpulan dan penyaluran uang atau barang yang berskala nasional

Kewenangan Pemerintah Daerah
1. Penetapan kebijakan penanggulangan bencana pada wilayahnya selaras dengan kebijakan pembangunan daerahnya
2. Pembuatan perencanaan pembangunan yang memasukkan unsur-unsur kebijakan penanggulangan bencana
3. Pelaksanaan kebijakan kerja sama dalam penangguangan bencana dengan provinsi dan/atau kabupaten/kota lain
4. Pengaturan penggunaan teknologi yang berpotensi sebagai sumber ancaman atau bahaya bencana pada wilayahnya
5. Perumusan kebijakan pencegahan penguasaan dan pengurasan sumber daya alam yang melebihi kemampuan alam pada wilayahnya
6. Pengendalian pengumpulan dan penyaluran uang atau barang yang berskala provinsi, kabupaten/kota.

Dari perbandingan di atas terlihat bahwa ada kegiatan yang dilakukan di daerah yang secara simultan juga dilakukan di pemerintah pusat, salah satunya adalah membuat kerja sama dengan pemerintah daerah lain terkait penanggulangan bencana. Kewenangan ini tidak dipunyai oleh pemerintah pusat, dimana pemerintah pusat berwenang menentukan kebijakan kerjasama dengan negara lain, badan-badan atau pihak-pihak internasional lain. Kewenangan ini harus terus didorong dilakukan oleh setiap pemerintah daerah, karena adanya perbedaan kemampuan antar pemda, termasuk dalam hal keuangan dan kesiapan infrastruktur atau suprastrukturnya [SDM] dalam menghadapi dan menanggulangi bencana.

Pada titik ini pemerintah pusat dapat juga membuat acuan teknis bagi daerah yang kemudian dilakukan oleh daerah berdasarkan kemampuan yang dimilikinya. Acuan teknis ini tidak hanya berupa pembangunan atau pemeliharaan sarana dan prasarana, seperti membuat peta risiko bencana atau membangun gedung penyelamat, tetapi juga berupa penyiapan sumber daya manusia lewat, misalnya, memasukkan pendidikan yang berhubungan dengan bencana ke dalam kurikulum sekolah atau juga memasukkan pertimbangan resiko bencana dalam pengaturan tata ruang.

Acuan teknis dari pemerintah pusat ini sebenarnya dalam satu titik tidak diperlukan jika saja pemerintah daerah menyadari peranannya sebagai salah satu aktor penting dalam penyelenggaraan penanggulangan bencana dengan melihat kembali bagian tanggung jawab dan kewenangan serta kewajiban lainnya yang diatur dalam UUPB ini. Tetapi ia menjadi penting, dalam satu dan beberapa hal, sebagai pengingat bagi pemerintah daerah untuk melaksanakan amanat UUPB ini. Acuan teknis ini bisa dituangkan dalam peraturan menteri atau instruksi menteri.

Ketiga, secara isi, agar UUPB bisa berjalan, setidaknya ada dua hal yang perlu dicermati: peraturan pelaksana dan perangkat institusi pelaksana. Semua kerja pembuatan peraturan pelaksana ini dilakukan di level pemerintah pusat, kecuali untuk pembuatan perda.

Dari segi perangkat institusi pelaksana, ada dua institusi yang harus dibentuk BNPB di level pusat dan BPBD di tingkat provinsi dan kabupaten/kota. Khusus mengenai pembentukan BPBD baik di provinsi maupun kabupaten/kota disyaratkan harus terlebih dahulu dibentuk BNPB di tingkat pusat, karena badan inilah yang akan menyusun pedoman pembentukan BPBD di daerah.

Perlu juga dicatat bahwa UUPB mengharuskan pelaksana UU membentuk BNPB dalam jangka waktu 6 bulan pada saat berlakunya UUPB ini. Sedangkan BPBD harus dibentuk paling lambat 1 tahun pada saat berlakunya UUPB. Tidak jelas apakah satu BPBD atau semua BPBD di setiap provinsi dan kabupaten/kota. Kalimat dalam pasal ini [pasal 83] agak membingungkan. Pasal ini menggunakan frase “berlakunya” daripada “diundangkan”. Sehingga pembentukan BNPB atau BPBD bisa saja tidak dibentuk pada bulan ke 6 atau satu tahunnya sejak UUPB diundangkan. Frase “pada saat berlakunya” menunjukkan bahwa keberlakuan itu dimulai pada satu titik awal tertentu dan terus berlanjut sampai dengan terbentuknya UU baru yang menggantikannya atau merubahnya. Dalam rentang waktu itulah, paling lambat 6 bulan atau satu tahun, pemerintah bisa membentuk BNPB atau BPBD. Berbeda pengertiannya jika yang digunakan adalah frase “diundangkan” yang merujuk pada saat pertama kali UU tersebut diberlakukan.

Di Point ketiga ini juga mengharuskan kita mempertimbangkan kenyataan bahwa pembentukan BNPB ini harus memperhatikan keberadaan Badan Koordinasi Nasional Penanganan Bencana [Bakornas PB] yang akan digantikannya; agar pergantian ini bisa berjalan dengan baik dan terencana dan bisa dihindarkan konflik kepentingan dibelakangnya. Tentu juga harus ada komunikasi yang baik dengan Satkorlak-Satkorlak yang berada di daerah [Banda Aceh, Padang, Jambi, DKI Jakarta, Yogyakarta dan Bali], sehingga nantinya bisa tercipta koordinasi yang baik.

Harus juga diperjelas bagaimana hubungan antara Satkorlak-Satkorlak [Satuan Koordinasi Pelaksana Penanganan Bencana (SATKORLAK PB) di tingkat Provinsi yang diketuai oleh Gubernur] yang ada dengan BPBD yang akan berbentuk. Apakah BPBD menjadi pengganti dari Satkorlak, mengingat Satkorlak ini tidak bekerja penuh-waktu, merupakan badan ad-hoc? Atau nantinya hubungannya koordinasi saja? Ataukah satkorlak diintegrasikan ke dalam BPBD? Hal ini penting karena UUPB tidak mengatur atau menyinggung mengenai keberadaan satkorlak-satkorlak ini.

Pada saat yang sama peraturan pelaksana UUPB juga harus segera dibentuk, karena banyak UU yang dibuat tidak berjalan optimal karena belum dibuatnya peraturan pelaksananya. UUPB mengharuskan semua Peraturan Pemerintah sebagai peraturan pelaksana UUPB harus dibuat paling lambat 6 bulan sejak UUPB diundangkan. Sehingga jelas bahwa pada sebelum tanggal 26 Oktober 2007 sudah harus terbentuk semua peraturan pelaksana UUPB ini. Peraturan pelaksana yang harus dibuat oleh pemerintah adalah:

1. Penetapan status dan tingkatan bencana [Pasal 7] berupa Peraturan Presiden
2. Pembentukan BNPB[Pasal 17] berupa Peraturan Presiden
3. Pembentukan BPBD[Pasal 25] berupa Peraturan daerah
4. Kegiatan PB oleh lembaga asing[Pasal 30]berupa Peraturan Pemerintah
5. Kemudahan akses[Pasal 50]berupa Peraturan pemerintah
6. Rehabilitasi[Pasal 58]berupa Peraturan Pemerintah
7. Rekonstruksi[Pasal 59]berupa Peraturan Pemerintah
8. Mekanisme pengelolaan dana[Pasal 63]berupa Peraturan Pemerintah
9. Tata cara pemberian dan besarnya bantuan [Pasal 69] berupa Peraturan Pemerintah

Untuk no 1, 2, 4, 6, 8 dan nomor 9, draft peraturannya sedang dibahas.

Perlu juga dicermati bahwa dalam UUPB yang disebut sebagai peraturan pelaksana adalah Peraturan Pemerintah [PP] [pasal 84]. Padahal dalam kenyataannya ada dua bentuk peraturan lain yang UUPB mengamanatkan dibuat, yakni Peraturan Presiden [Perpres] dan Peraturan Daerah [Perda]. Ada dua hal yang diatur oleh Perpres yakni Pembentukan BNPB dan penetapan status dan tingkatan bencana. Sementara Perda adalah mengatur mengenai pembentukan BPBD. Kedua peraturan perundang-undangan ini tidak dianggap sebagai peraturan pelaksana UUPB sehingga tidak jelas tenggat waktu pembentukannya sebagaimana PP.

Saya tidak bisa mengira-ngira kenapa hanya PP yang oleh UUPB dianggap sebagai peraturan pelaksana UUPB. Padahal secara muatan, Perpres tentang penetapan status dan tingkatan bencana sama pentingnya dengan PP rehabilitasi, misalnya. Bahkan dalam pandangan saya, Perpres inilah yang harus terlebih dahulu dibentuk agar kriteria peristiwa apa bisa dimasukan sebagai bencana dan mana yang bukan bisa jelas.

Saya juga merujuk pada UU No 10 Tahun 2004, yang mengatur mengenai bahwa secara materi muatan Perpres berisi materi yang diamanatkan oleh UU atau materi untuk melaksanakan Peraturan Pemerintah, sehingga dapatlah dianggap Perpres juga sebagai intrumen untuk melaksanakan UU. Memang UU No 10 tahun 2004 juga menyatakan bahwa PP dibuat untuk melaksanakan UU dan berisi muatan untuk melaksanakan UU sebagaimana mestinya. Dengan demikian tidak harus UUPB ini membatasi instrumen pelaksanaannya dengan hanya PP, bukan?

Saran yang bisa dikemukakan terkait dua masalah ini adalah dengan melakukan amandemen pada pasal 83 dan 84. Pasal 83 perlu diganti redaksionalnya dan mengganti frase “pada saat berlakunya” dengan “saat diundangkan”. Di sisi yang lain, pada pasal 84 adalah dengan menghilangkan kata “Peraturan Pemerintah”. Saran lainnya adalah perlu ditambahkan satu pasal yang mengatur mengenai tenggat waktu pembentukan Perda.

Walaupun demikian, kekhilafan kecil ini tidak mengurangi kewajiban pemerintah untuk tetap membuat peraturan pelaksana sebagaimana diinginkan dalam UUPB. Ada banyak aturan-aturan yang penting dan mendesak yang perlu diperjelas dengan peraturan-peraturan dibawahnya.

Keempat, sambil memantau terus proses pembentukan peraturan pelaksana, ada baiknya dilakukan koordinasi dengan badan-badan pemerintah lain. UUPB ini, dalam pandangan saya, adalah UU yang membutuhkan koordinasi yang baik antar lembaga pemerintah. Walaupun banyak mengatur mengenai pembentukan, tugas dan fungsi BNPB, tetapi materi UU [yakni penanggulangan bencana] sangatlah luas dan berkelindan dengan kewenangan badan lain yang sudah terlebih dulu ada.

Karena itu pula dalam strategi pelaksanaannya perlu membuat identifikasi dan pengenalan sekaligus memberitahu badan-badan lain itu akan pentingnya UUPB ini serta keberadaan BNPB sebagai lembaga koordinator dan pelaksana penanggulangan bencana serta dalam keadaan tanggap darurat bisa memberikan komando pada sektor/lembaga lain, termasuk juga lembaga TNI [walaupun dalam UUPB tidak jelas apa yang dimaksud sektor/lembaga itu]. Sebagaimana sudah dijelaskan dalam tahap sosialisasi. Dalam identifikasi itu perlu dirinci lagi pada sisi kewenangan apa dia bisa berkoordinasi dengan BNPB dengan melihat tupoksinya, misalnya dan sekaligus juga kemungkinan terjadinya miskomunikasi yang bisa melemahkan koordinasi.

Kelima, dari hasil koordinasi itu mungkinlah tercipta satu protokol yang disepakati bersama dalam hal penanggulangan bencana. Protokol ini memang hanya mengatur koordinasi badan-badan di pemerintah saja, karena nampaknya UUPB ini kandungannya terlalu banyak mengatur mengenai kewenangan pemerintah/pemda dalam penanggulangan bencana. Tetapi tentu saja, di dalam protokol ini juga bisa ditambahkan dengan ketentuan-ketentuan kerjasama atau koordinasi dengan badan-badan non-pemerintah atau swasta atau bahkan lembaga internasional dalam penanggulangan bencana.

Terbentuknya protokol atau sistem atau apapun namanya yang dimasudkan untuk mensistematisasikan kerja-kerja dinas/badan/departemen dalam penanggulangan bencana ini harus dibuat dalam bahasa yang jelas dan terang. Apalagi protokol saat tanggap darurat yang sangat penting bagi BNPB/BPBD, karena sebagaimana dijelaskan dalam UUPB, pada saat tanggap darurat ini komando berada di tangan dua badan itu. Komando ini termasuk juga dalam memerintahkan institusi/lembaga lain, termasuk militer. Ini tantangan tersendiri bagi pihak pembuat protokol tanggap darurat dan nantinya tantangan bagi BNPB/BPBD dan institusi militer itu sendiri. Apakah mau militer melaksanakan perintah dalam rangka tanggap darurat dari institusi sipil seperti BNPB/BPBD? Padahal diatur pula ketentuan pidana dalam UUPB yang menghukum orang dan atau institusi yang menghambat kemudahan akses dalam PPB.

Saya kira, ada banyak peraturan perundang-undangan tidak bisa berjalan karena lemahnya koordinasi antar lembaga pemerintah. Hal ini terjadi karena tidak ada penelitian yang komprehensif, salah satunya, mengenai lembaga mana yang bisa dikoordinasikan dalam pelaksanaan sebuah peraturan perundangan. Barangkali ego sektoral masih kuat sehingga ketika yang diatur adalah masalah kehutanan, misalnya, maka Departemen Kehutanan yang ketiban beban untuk melaksanakan UU itu sehingga Departemen/lembaga lain yang sebenarnya bisa menunjang terlaksana dengan baiknya UU itu, walaupun kecil kontribusinya, menjadi aktor penunggu dan bahkan bisa jadi resisten jika ternyata bertabrakan dengan tupoksinya.

Keenam, adalah mengenai pendanaan dan sumber daya manusia. Dalam beberapa hal kedua hal ini menjadi prasyarat penting dalam implementasi sebuah kebijakan. Khusus dalam sektor pendanaan, UUPB secara jelas menentukan pemerintah dan pemda yang akan menyediakan alokasi dana dalam bentuk APBN/APBD dan khusus bagi pemerintah pusat adalah menyediakan dana siap pakai di BNPB. Persoalan pendanaan ini kadang bisa menjadi faktor dalam penting jalan tidaknya sebuah UU. Materi-materi lain sudah diselesaikan tetapi terhambat karena ketidakjelasan penganggaran dalam APBN/APBD.

Untuk itu mengikuti proses bagaimana penganggaran itu dibuat adalah hal mutlak. Melakukan koordinasi dan komunikasi dengan institusi yang berwenang dalam membuat anggaran seperti Depkeu atau Bappenas atau Bappeda adalah keharusan. Begitu juga dengan mendekati dinas-dinas terkait agar membuatkan program kerja terkait dengan usaha-usaha penanggulangan bencana. Biasanya begitu program kerja itu disusun, ada dana yang akan dianggarkan. Di daerah misalnya, sudah ada mekanisme untuk mengontrol itu lewat musrenbang.

Perlu juga diperhatikan bahwa penganggaran untuk penanggulangan bencana dalam APBN/APBD bisa dalam bentuk terpusat atau menyebar di masing-masing departemen/badan. Karena kerja penanggulangan bencana adalah kerja koordinasi, maka sebaiknya anggaran untuk penanggulangan bencana menyebar di masing-masing departemen, selain penganggaran dana khusus bagi BNPB/BPBD. Dengan adanya dana di masing-masing departemen yang berkaitan dengan masalah penanggulangan bencana maka itu akan memudahkan ketika dilakukan koordinasi oleh BNPB.

Satu hal yang terlupakan dalam UUPB ini adalah soal dana siap pakai bagi BPBD. Pemerintah pusat bertanggung jawab menyediakan dana siap pakai bagi BNPB, tetapi pemerintah daerah tidak bertanggung jawab menyediakan dana siap pakai bagi BPBD. Pemerintah daerah hanya mengalokasikan dana dalam bentuk APBD. Lalu dari mana BPBD mendapatkan dana siap pakainya? Padahal dari segi tugas, BPBD lebih banyak daripada BNPB. Masalah ini perlu diperjelas, salah satunya dengan menegaskan adanya dana siap pakai bagi BPBD dalam anggaran di APBD.

Tidak menutup kemungkinan pula dalam program-program tertentu, dana bisa didapatkan dari luar pemerintah, tentu dengan persyaratan yang sudah ditentukan. Persoalannya adalah dalam mengintegrasikan program-program kerja di pemerintah dengan program-program kerja institusi di luar pemerintah. Diharapkan akan ada suatu kerja sama yang saling mengisi.

Terkait SDM, penyediaan SDM yang andal dan terampil sangatlah penting dalam proses penanggulangan bencana, termasuk juga mentalitasnya. Karena dalam proses penanggulangan bencana ini dikerjakan bukan hanya saat terjadi bencana tetapi juga sebelum dan sesudah bencana. Sehingga dibutuhkan energi yang besar dan kontinyu. Masalahnya adalah kebanyakan kita melihat bencana hanya pada saat bencana saja dan tidak terlalu peduli dengan kegiatan-kegiatan pra bencana seperti mitigasi, pendidikan untuk meminimalisir dampak bencana dan lain-lain. Yang masalah itu berpengaruh besar pada kerja-kerja institusi. Ada memang institusi yang baru dibentuk dan jalan begitu bencana terjadi, tetapi harus lebih banyak lagi institusi yang melakukan pengamatan, mencatat dan memberitahukan sekaligus melakukan tindakan-tindakan yang masuk dalam kategori early warning system. Semuanya itu dibutuhkan SDM yang ahli dan berdedikasi di masing-masing bidangnya.

Seperti juga dalam masalah koordinasi institusi, dalam masalah SDM ini kita juga melihat masalah yang sama. Ada banyak individu yang terampil dan ahli dalam bidang-bidang yang ada kaitannya dengan penanggulangan bencana, tetapi kurang terlihat kerja sama di antara mereka. Sehingga masalahnya bukan hanya menyediakan, tetapi juga melihat potensi SDM yang ada. Mengumpulkan mereka, mengidentifikasi dan membuat database barangkali bisa membantu proses koordinasi di antara mereka itu. Ini juga bisa mengurangi pada beban anggaran untuk merekrut tenaga baru.

Saya melihat satu rangkaian antara pembentukan dengan pelaksanaan suatu peraturan perundang-undangan. Sehingga dalam proses pembentukan harus diperhitungkan pula lembaga mana/individu mana yang kemungkinan akan bekerja sama, sebagai penunjang dan bahkan akan resisten. Masalah ini seharusnya diselesaikan di tingkat pembentukan perundang-undangan. Jika sampai diundangkan sementara masalah itu belum diselesaikan maka bisa dipastikan akan menghambat pada sisi pelaksanaannya. Kalau sudah diselesaikan di tingkat pembentukan, masalah di tingkat pelaksanaan adalah masalah mengisi ruang komunikasi itu, tidak lagi berkutat di masalah mengetuk pintu.

Terakhir, masalah pelibatan masyarakat. Ini juga menjadi prasyarat yang penting terimplementasikannya UUPB ini, kendati aturan-aturan dalam UUPB lebih condong untuk menempatkan bencana sebagai masalah, tanggung jawab, kewenangan pemerintah/pemda semata. Peran masyarakat, di sisi yang lain, tidaklah bisa dinafikan, salah satunya bisa menjadi peran pendukung dalam penyelenggaraan penanggulangan bencana. Lihat misalnya hak masyarakat untuk berpartisipasi dalam pengambilan keputusan terhadap kegiatan penanggulangan bencana, khususnya yang berkaitan dengan diri dan komunitasnya. Tetapi pertanyaannya adalah partisipasi itu dalam level mana? Karena level partisipasi ini bertingkat-tingkat dari mulai yang paling rendah [yakni manipulasi] sampai tertinggi, yakni kontrol penuh.

Kalau dilihat dari kerangka UUPB, nampaknya partisipasi yang dimaksud adalah pada level mendapatkan informasi serta konsultasi saja atau hanya di level pembagian peran saja. Saya sebenarnya melihat adanya kolaborasi antara pemerintah dan masyarakat juga tetapi itupun sangat minimal [yakni kewajiban melakukan kegiatan penanggulangan bencana]. Memang pelibatan masyarakat yang diatur dalam hampir semua peraturan perundangan yang ada bersifat seperti itu, hanya sampai konsultasi atau mungkin kolaborasi dalam taraf minimal.

Jika melihat luasnya aspek penanggulangan bencana ini, dengan hanya menempatkan pemerintah/pemda sebagai satu-satunya aktor utama, dan pada saat yang sama kondisi pemerintah kita yang diidentikan dengan serba lambat, kurang inisiatif, dan dipenuhi dengan tidak tepat sasarannya anggaran yang dipunyainya, dan di sisi yang lain membutakan diri pada potensi yang ada di masyarakat, maka mungkin kita akan melihat ketidakberesan dalam penanggulangan bencana itu akan terus berlanjut. Ada baiknya pemerintah/pemda atau pembuat UU ini melihat kembali apa-apa saja bentuk pelibatan masyarakat itu, karena beberapa kelompok masyarakat sebenarnya sudah mempunyai kearifan sendiri dalam menanggulangi ancaman bencana itu. Contoh yang sederhana adalah membersihkan saluran-saluran air menjelang masuk musim hujan yang dimaksudkan untuk mengurangi terjadinya bencana banjir di kampung-kampung.

Mungkin bagi pemerintah sekarang masih sangat berat untuk melakukan pendelegasian kewenangan ke masyarakat tertentu atau bahkan sampai masyarakat mengontrol penuh beberapa kegiatan penanggulangan bencana. Tetapi sepertinya pemerintah masih harus membuka pintu untuk terciptanya kolaborasi dan partnership sejati dengan masyarakat. Dan hal itu bukanlah hal yang tidak mungkin dilakukan.

UUPB sendiri membuka jalan ke arah sana. Dalam tahap-tahap penyelenggaraan penanggulangan bencana ada berbagai macam kegiatan yang kerjanya bisa dilakukan oleh masyarakat sendiri [contoh pengurangan resiko bencana dan pencegahan dalam situasi tidak terjadi bencana, atau pengambilan tindakan oleh masyarakat dalam situasi peringatan dini], berkolaborasi dengan BNPB [perencanaan penanggulangan bencana] atau hanya partisipasi pasif saja seperti ikut dalam pendidikan dan pelatihan yang diselenggarakan instansi pemerintah. Dari sisi legal juga sangat kuat karena itu dicantumkan dalam pasal-pasal dalam UUPB atau jika memang dibutuhkan penjelasan lebih lanjut bisa diatur kemudian dalam bentuk Perpres atau peraturan menteri/setingkat menteri terkait.

Komentar Atas UU No 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana [1]

Berikut adalah tulisan komentar saya pada UU No 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana. Saya posting dalam dua tulisan: pertama, mengenai materi-materi apa saja yang ada di dalam UU ini beserta sedikit koreksi [seharusnya ada tabel, tapi saya belum bisa buat tabel pake fasilitas blog ini, hehe] dan kedua, mengenai tawaran pelaksanaannya. Tulisan kedua ini didasari oleh adanya pameo di masyarakat yang menganggap isi peraturannnya sudah baik tinggal pelaksanaannya. Perlu juga dicatat bahwa, dari segi teori, ada urutan yang diandaikan saling menunjang dari saat rencana pembuatan peraturan, men-draft-nya sampai pelaksanaannya. Tapi kenyataannya hubungan itu tidaklah sesimetris yang dikira. Berikut sajiannya...

A. Materi Umum

Undang-undang ini diundangkan sebagai salah satu cara untuk mengatasi kelemahan koordinasi antar sektor serta menyediakan landasan hukum yang kuat dalam penanganan masalah bencana. Dengan diundangkannya UU No 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana [UUPB] ini, pada tanggal 26 April 2007, diharapkan bisa terwujud penanganan bencana yang sistematis, terpadu dan terkoordinasi.

Sebagaimana diketahui bersama, posisi Indonesia secara geografis memang sangat rawan akan bencana. Indonesia berada di antara dua patahan yang masih aktif yang masih bertumbukan yang menyebabkannya rawan akan bencana gempa bumi, dimana gempa bumi ini memungkinkan terjadinya bencana tsunami. Tsunami di Aceh telah menjadi bukti yang tak terbantahkan. Begitu juga dengan bencana gunung meletus, longsor dll. Seiring dengan kemajuan dan kebutuhan manusia akan barang-barang mentah, berderet pula daftar bencana yang diakibatkan oleh faktor non-alam seperti kebakaran hutan, banjir, kebocoran limbah, kesalahan penerapan teknologi, dll. Sayangnya adalah perhatian terhadap posisi Indonesia yang rawan akan bencana itu belum begitu menjadi perhatian pembuat kebijakan negara. Ini bisa terlihat bahwa perhatian terhadap bencana baru akhir-akhir ini saja diperhatikan. Salah satunya dengan lahirnya UUPB ini.

UUPB terdiri dari 13 Bab dan 85 Pasal, dengan materi pokok yang dicantumkan antara lain adalah mengenai bahwa [a] penyelenggaraan penanggulangan bencana merupakan tanggung jawab dan wewenang pemerintah dan pemerintah daerah; [b] bahwa dalam tahap tanggap darurat dilaksanakan sepenuhnya oleh badan nasional penanggulangan bencana dan badan penanggulangan bencana daerah; [c] pemenuhan atas hak masyarakat dalam proses penangulangan bencana; [d] kesempatan bagi lembaga usaha dan lembaga internasional dalam membantu kegiatan penanggulangan bencana; [e] penanggulangan bencana dilakukan pada saat pra bencana, saat bencana dan pasca bencana; [f] dana disediakan dari APBN dan APBD dan disediakan juga dana siap pakai yang mekanisme pertanggungjawabannya dilakukan secara khusus; [g] pengawasan dilakukan oleh pemerintah, pemda dan masyarakat; [h] dan terakhir dicantumkannya ketentuan tentang pidana.

UUPB secara komprehensif mengidentifikasi bencana sebagai peristiwa atau serangkaian peristiwa yang mengancam dan mengganggu kehidupan dan penghidupan masyarakat yang disebabkan oleh 3 faktor: [1] Faktor alam, seperti gempa bumi, gunung meletus, tsunami,dll; [2] faktor non alam, seperti gagal teknologi, gagal modernisasi, epidemi dan wabah; [3] faktor manusia, yang kemudian disebut sebagai bencana sosial, yang meliputi konflik sosial atau kerusuhan sosial.

Sehingga dengan demikian, menurut UUPB, ada kegiatan privat, seperti eksploitasi minyak, yang karena kelalaian atau kesengajaan menyebabkan terjadinya peristiwa yang memenuhi kriteria dan indikator bencana. Dalam UUPB juga disebutkan bahwa yang bertanggung jawab dan berwenang dalam penanggulangan bencana adalah pemerintah dan pemerintah daerah, yang keduanya sekaligus menyediakan dana dalam bentuk APBN dan APBD. Bahkan pemerintah pusat diharuskan menyediakan dana siap pakai yang dianggarkan pada pos di Badan Nasional Penanggulangan Bencana.

Kriteria tentang status bencana dan tingkatannya ditetapkan oleh pemerintah pusat yang didasarkan pada jumlah korban, kerugian harta benda, kerusakan sarana dan prasarana, cakupan luas yang terkena bencana dan dampak sosial-ekonomi yang timbul. Kriteria inilah yang akan menentukan apakah sebuah peristiwa disebut bencana atau bukan. Konsekuensinya adalah siapa yang harus bertanggung jawab dan membayar ganti ruginya. Dengan demikian bisa dihindarkan kemelut dalam penentuan siapa yang bertanggung jawab dalam menyemburnya lumpur di Sidoarjo yang diakibatkan oleh aktivitas pemboran PT Lapindo Brantas yang ternyata telah membuat banyak penduduk harus mengungsi.

Selain itu pencantuman pasal-pasal pidana dimaksudkan untuk menjamin ditaatinya UUPB serta memberikan efek jera. Pemberian pidana diberikan pada 3 pihak, pertama pihak yang melaksanakan proses pembangunan beresiko tinggi yang tidak dilengkapi dengan analisis resiko bencana yang karena kelalaian atau kesengajaannya menimbulkan bencana yang menimbulkan kerugian baik kematian atau kerugian material. Kedua adalah pihak yang menghambat kemudahan akses dalam kegiatan penanggulangan bencana serta ketiga, pihak yang menyalahgunakan pengelolaan sumber daya bantuan bencana, termasuk keuangannya.


A. 1. Instrumen Kelembagaan


Dalam UUPB kelembagaan dalam penanggulangan bencana dilakukan oleh Badan Nasional Penanggulangan Bencana [BNPB] yang dibentuk oleh pemerintah pusat dengan peraturan presiden. Sementara di daerah didirikan juga badan penanggulangan bencana daerah [BPBD] yang didirikan dengan peraturan daerah. Badan penanggulangan bencana daerah ini terbagi dalam dua yakni di tingkat provinsi dan kabupaten/kota. Dalam UUPB diatur mengenai hal pembentukan kedua badan di atas, termasuk kewenangan, fungsi, tugas, dan tata cara pemilihan unsur pengarahnya.

Perlu juga dicatat bahwa walaupun BPBD dibentuk oleh pemerintah daerah, namun dalam pembentukannya harus menunggu dulu dibentuk BNPB dan pedoman pembentukan BPBD yang disusun oleh BNPB.

Pada saat tanggap darurat sepenuhnya dilakukan oleh dua badan ini, sehingga diatur dalam UUPB mengenai kemudahan akses pada berbagai sumber daya yang tersebar di berbagai sektor. Kemudahan akses itu meliputi juga dalam hal pengerahan logistik, imigrasi, cukai dan karantina, pengadaaan barang dan jasa, pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan dan bahkan komando untuk memerintah sektor/lembaga. Ini merupakan perwujudan dari keinginan membuat kegiatan penanggulangan bencana yang sistematis, terpadu dan terkoordinasi.

A.2. Tahapan Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana

Dalam UUPB, tahapan itu terdiri dari 3 tahap: prabencana, saat tanggap darurat dan pasca bencana. Pada saat prabencana dibagi lagi dalam dua: pada saat tidak terjadi bencana dan pada saat terdapat potensi terjadinya bencana.

Kegiatan yang terdapat dalam kategori pada saat tidak terjadi bencana, antara lain adalah perencanaan penanggulangan bencana, pengurangan resiko bencana, pencegahan, pemaduan dalam perencanaa pembangunan, persyaratan analisis resiko bencana, dsb. Kewenangan dan tanggung jawab dalam kegiatan ini ada yang terkoordinir di satu badan ada juga yang tidak. Yang termasuk dalam koordinasi BNPB/BPBD adalah perencanaan penanggulangan bencana. BNPB juga berwenang menyusun dan menetapkan persyaratan analisis resiko bencana. Sementara kegiatan lain kewenangan dan tanggung jawabnya menyebar baik di dalam tubuh pemerintah sendiri, maupun keluar di luar pemerintah.

Yang masuk dalam kategori kewenangan yang tersebar di dalam pemerintah adalah antara lain pendidikan dan pelatihan, persyaratan standar teknis penanggulangan bencana dan pemaduan unsur-unsur rencana penanggulangan bencana ke dalam rencana pembangunan baik pusat maupun daerah. Kegiatan ini akan melibatkan setidaknya Departemen Pendidikan Nasional dan Bappenas/Bappeda dan bahkan Departemen Pekerjaan Umum, Departemen Sosial. Sedangkan kegiatan pengurangan resiko bisa dilakukan oleh pemerintah maupun non-pemerintah.

Kegiatan pada saat terdapat potensi terjadinya bencana adalah kesiapsiagaan, peringatan dini dan mitigasi bencana. Di dalam kegiatan ini, BNPB/BPBD adalah pengkoordinir dan pelaksana kegiatan.

Pada saat tanggap darurat, kewenangan itu mengerucut hanya ada di tangan BNPB atau BPBD, tergantung skala bencananya. Badan ini melakukan koordinasi, komando dan pelaksana sekaligus dalam kegiatan tanggap darurat bencana. Ini merupakan jawaban atas tiadanya protokol dalam penanggulangan bencaa di Indonesia. Bahkan pada saat tanggap darurat, BNPB/BPBD bisa memerintah dinas lain dan juga institusi militer atau dinas ata badan lain yang mempunyai sumberdaya untuk menanggulangi bencana.

Sementara pada saat pasca bencana, badan ini kembali melakukan koordinasi atau pelaksana dari kegiatan rehabilitasi dan rekonstruksi.

A. 3. Analisis Resiko Bencana

Salah satu hal yang menarik dari UUPB adalah mengatur mengenai Analisis Resiko Bencana [ARB]. ARB adalah kegiatan penelitian dan studi tentang kegiatan yang memungkinkan terjadinya bencana. ARB ini dilengkapkan ke dalam setiap kegiatan pembangunan yang mempunyai resiko tinggi menimbulkan bencana. Yang dimaksud kegiatan pembangunan yang mempunyai resiko tinggi menimbulkan bencana adalah kegiatan pembangunan yang memungkinkan terjadinya bencana, antara lain pengeboran minyak, pembuatan senjata nuklir, pembuangan limbah, eksplorasi tambang dan pembabatan hutan.

Mau tidak mau saya harus memalingkan muka pada UU No. 23 Tahun 1997 tentang PHL di mana diatur tentang AMDAL yang wajib disertakan sebelum kegiatan pembangunan/rencana usaha dan atau kegiatan yang kemungkinan dapat menimbulkan dampak besar dan penting bagi lingkungan hidup. Kriteria tentang rencana usaha/kegiatan yang menimbulkan dampak besar dan penting adalah besarnya jumlah manusia yang akan terkena dampak rencana usaha dan/atau kegiatan, luas wilayah penyebaran dampak, intensitas dan lamanya dampak berlangsung, banyaknya komponen lingkungan hidup lain yang akan terkena dampak, sifat kumulatif dampak, dan berbalik (reversible) atau tidak berbaliknya (irreversible) dampak. Dari peraturan ini sangat jelas bahwa AMDAL bersifat wajib dan dilakukan sebelum usaha/kegiatan itu dilakukan. Sedangkan badan yang bertanggung jawab atas AMDAL ini adalah KLH.

Dalam UU No 24 Tahun 2007 disebutkan bahwa persyaratan ARB disusun dan ditetapkan oleh BNPB. Ini merupakan salah satu prioritas yang harus dilakukan BNPB segera setelah terbentuk. Walaupun tidak jelas apakah bersifat wajib atau komplementer dari dokumen perijinan lainnya atau statusnya hanya administratif, bisa dipastikan bahwa ARB ini dilakukan sebelum kegiatan pembangunan dilakukan. Hal ini terlihat bahwa kegiatan ini bersifat penelitian dan analisis terhadap kegiatan yang memungkinkan terjadinya bencana.

Berbeda dengan AMDAL, bahwa yang memberikan pengesahan atas pemenuhan persyaratan ARB yang disusun oleh BNPB adalah badan pemerintah lain sesuai dengan kewenangan dan peraturan yang berlaku. BNPB hanya berwenang membuat persyaratannya dan melakukan pemantauan dan evaluasi atas pelaksanaan ARB tersebut. Jadi dia tidak memberikan persetujuan atas lahirnya suatu ARB di sebuah rencana pembangunan. Dinas sektorallah yang punya kewenangan untuk itu. Begitupun dalam hal penegakan hukumnya, UUPB tidak secara jelas memberikan kewenangan kepada BNPB untuk melakukannya. BNPB karenanya hanya berwenang memberikan laporan kepada dinas sektoral terkait jika dia melihat ada penyelewengan atas syarat-syarat dalam ARB.

Bagaimana mungkin persyaratan ARB itu bisa dipatuhi oleh dinas sektoral di lembaga pemerintah? Ini mungkin pertanyaan yang sangat pelik di tengah besarnya ego masing-masing dinas sektoral di Indonesia. UUPB membuka jalan itu lewat aturan mengenai pemaduan penanggulangan bencana dalam perencanaan pembangunan yakni dengan cara mencantumkan unsur-unsur rencana penanggulangan bencana ke dalam rencana pembangunan pusat dan daerah. Dengan demikian, segera setelah adanya BNPB, maka dalam setiap rencana pembangunan dan atau kegiatan usaha, baik dilakukan oleh pemerintah atau privat, diharuskan dimasukkan unsur-unsur rencana penanggulangan bencana. Persyaratan itu harus dimasukkan untuk melengkapi bahkan menyempurnakan persyaratan lain yang lebih dulu ada di masing-masing dinas sektoral.