Analisis Perpres, Keppres, dan Inpres yang Khusus Mengatur Kebijakan Pengembangan Biofuel di Indonesia

Download di sini

A. 1. Pendahuluan

Sebelum lahirnya UU No. 30 Tahun 2007 tentang Energi [selanjutnya disebut UU 30/2007], Indonesia hampir tidak mempunyai kebijakan energi yang komprehensif. Semua kebijakan energi yang ada lahir dari instansi sektoral dan beberapa diantaranya bahkan didukung oleh peraturan perundangan yang lebih rendah, seperti keputusan menteri atau peraturan menteri. Selain bersifat sektoral, pengaturan energi juga terpotong-potong dan berserak diatur di berbagai peraturan perundang-undangan, seperti diatur dalam UU No. 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan pokok Pertambangan, UU No 22 Tahun 2001 tentang Migas, UU No. 27 Tahun 2003 tentang Panas Bumi, dst. Akibat yang bisa dilihat adalah adanya pengutamaan pengembangan dan pengelolaan pada satu sektor energi tertentu, semata karena [pada waktu itu] jumlahnya banyak, murah, sudah ada pengembangannya, dan di sisi lain, ditinggalkannya beberapa pengembangan sektor energi lain terutama energi non-fossil. Kita bisa melihat sampai sekarang pun tidak ada yang mengatur mengenai pengembangan energi dari matahari dan angin atau arus laut yang sebenarnya punya potensi besar di Indonesia. Bandingkan misalnya dengan peraturan yang mengatur mengenai minyak bumi.

Tetapi memasuki tahun 2000-an Indonesia menghadapi persoalan energi yang cukup pelik. Ketergantungan yang cukup besar pada energi fossil seperti minyak bumi untuk mencukupi kebutuhan energi di dalam negeri yang dari tahun ke tahun terus meningkat seiring dengan naiknya angka pertumbuhan ekonomi dan angka populasi penduduk telah menyebabkan negeri ini – masih sebagai anggota negara OPEC – harus menjadi negara pengimpor minyak. Pada tahun 2004, produksi minyak Indonesia sekitar 1,125 juta barel per hari, sekitar 611 ribu barel dipergunakan untuk memenuhi kebutuhan kilang di dalam negeri dan 514 ribu barel di ekspor. Sementara konsumsi BBM adalah 1 juta barel perhari, sehingga Indonesia harus mengimpor minyak sebesar 487 ribu barel per hari.[1] Diperkiran pada tahun 2010, kebutuhan akan BBM akan meningkat ke angka 2 juta bph, sementara kapasitas produksi minyak masih dikisaran 1 juta bph. Pada saat yang sama dari tahun 2005 – sampai dengan sekarang – terjadi fluktuasi harga minyak di pasar internasional dengan kecendrungan harga yang terus naik yang menyebabkan kritis posisi energi Indonesia.

Kondisi di atas menyebabkan pemerintahan SBY dan YK harus mengeluarkan kebijakan energi untuk mengantisipasi hal itu. Kebijakan energi ini menyatu dalam Kebijakan Paket Ekonomi 31 Agustus 2005 yang meliputi kebijakan mengurangi permintaan BBM, kebijakan menambah produksi migas dan kebijakan mendorong energi alternatif. Kebijakan energi itu mempunyai kekuatan hukum mengikat ketika dibuatkan dalam bentuk Perpres 5 tahun 2006 yang dikeluarkan pada 25 Januari 2006.

Pengurangan permintaan BBM merupakan salah satu langkah penghematan energi, yang sudah diatur dalam Inpres No. 10 Tahun 2005 tentang Penghematan energi. Sementara kebijakan penambahan produksi migas hadir dalam kebijakan-kebijakan yang dikeluarkan oleh departemen terkait; kebijakan ini sangat terkait dengan kebijakan investasi, karena penambahan produksi minyak tidak lagi bisa mengandalkan lapangan-lapangan minyak yang ada yang sudah tua, namun perlu dibuka penambangan minyak di lapangan-lapangan baru yang sayangnya memerlukan modal dan kecakapan yang mumpuni.

Yang menarik adalah kebijakan untuk mendorong pengembangan energi alternatif. Selama ini pengembangan energi alternatif berada di wilayah marginal dalam peta pengelolaan energi di Indonesia. Selalu disebut penting, tetapi semuanya masih dalam kadar penelitian dan/atau pengembangan skala kecil. Perlu juga dikatakan di sini, nampaknya yang dimaksud dengan “energi alternatif” ini adalah energi substitusi bagi BBM/minyak bumi. Dengan demikian ia mencakup pula sumber energi fosil non-minyak, energi baru dan energi terbarukan. Maka kita lihat sekarang, kebijakan pengembangan energi tidak lagi bertumpu pada minyak bumi, tetapi juga mulai melihat potensi energi lain yang sebenarnya sudah ada dan dimanfaatkan, namun karena kebijakan ekonomi yang bertumpu pada ekspor, akhirnya malah dimanfaatkan oleh negara lain, seperti halnya gas bumi dan batu bara.

Yang dikembangkan tidak hanya energi fosil saja, tetapi juga energi baru dan terbarukan. DESDM sendiri sudah mengeluarkan Kepmen ESDM No. 0002 tahun 2004 tentang kebijakan pengembangan energi terbarukan dan konservasi energi atau Pengembangan Energi Hijau. Energi yang terbarukan menurut kepmen ini antara lain biomassa, panas bumi, energi surya, energi air, energi angin dan energi samudera. Sayangnya gaungnya tidak terdengar menjadi kebijakan nasional. Begitu juga dengan Blueprint Pengelolaan Energi Nasional 2005 – 2025, yang dimaksudkan sebagai landasan operasional kebijakan energi yang dikeluarkan Bakoren, yang sayangnya tidak diformalkan menjadi kebijakan pemerintah. Karena banyak kesamaan, banyak kalangan yang berpendapat bahwa Perpres No. 5 tahun 2006 merupakan bentuk formal dari blueprint tersebut, sehingga ia sudah ditasbihkan sebagai kebijakan pemerintah yang mempunyai kekuatan hukum mengikat, tentu setelah mengalami beberapa perubahan sebagaimana salah satunya di bawah ini.

Menariknya dalam perpres 5/2006, terkait energi mix nasional 2025, ada penegasan untuk energi terbarukan berupa biofuel agar mencapai target 5% dari energi mix nasional pada tahun 2025. Pengistimewaan itu lebih kentara lagi karena biofuel seperti hadir tiba-tiba sebagai salah satu sumber energi yang akan dikembangkan segera demi tercapainya target energi mix 2025 itu. Jumlahnya pun cukup besar dibandingkan dengan Blueprint [versi tahun 2025] yang hanya 1,335%.

A. 2. Maksud dan Tujuan Penulisan

Tulisan di bawah akan mengetengahkan posisi:

1. Perpres No. 5 tahun 2006 tentang Kebijakan Energi Nasional [selanjutnya disingkat Perpres 5/2006],

2. Inpres No. 1 Tahun 2006 tentang Penyediaan dan Pemanfaatan Bahan Bakar Nabati (biofuel) sebagai Bahan Bakar Lain [Inpres 1/2006] serta

3. Keppres No.10 Tahun 2006 Tim Nasional Pengembangan Bahan Bakar Nabati untuk Percepatan Pengurangan Kemiskinan dan Pengangguran [Keppres 10/2006],

Ketiga Peraturan di atas mempunyai kaitan erat sebagai dasar hukum pelaksanaan kebijakan pengembangan BBN di Indonesia. Termasuk juga akan disinggung keberadaan ketiganya – yang sama-sama dilahirkan oleh satu institusi yang sama – dalam percaturan sistem hukum yang berlaku di Indonesia. Namun demikian Penulis akan lebih berkonsentrasi membedah Perpres 5/2006, karena berdasarkan UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan peraturan Perundang-undangan [untuk selanjutnya akan disingkat UU No 10/2004], kedudukannya makin kuat dan ia menjadi dasar bagi pelaksanaan dua keputusan presiden lainnya. Penulis juga akan menghadapkan ketiganya dengan UU No 30/2007 yang walaupun lahir belakangan, ternyata materi didalamnya mengatur materi-materi dasar yang sebagian sudah diatur dalam ketiga peraturan tersebut. UU 30/2007 ini melahirkan beberapa konsekuensi yang, dalam pandangan penulis, harus diakomodasi oleh pembuatan kebijakan terkait BBN tersebut, terutama jika dikaitkan dengan urutan peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia.

B. Posisi Perpres, Keppres dan Inpres dalam peraturan perundang-undangan di Indonesia

Ketiga peraturan perundangan di atas sama-sama dikeluarkan oleh lembaga Presiden. Keppres dan Inpres sudah sejak lama dikenal sebagai salah satu istilah peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia. Sementara Perpres relatif baru dikenal di Indonesia setelah lahirnya UU No 10/2004. Menariknya adalah dalam tata urutan peraturan perundang-undangan yang diatur di dalam UU No 10/2004, Keppres dan Inpres tidak termasuk didalamnya. Dalam Pasal 7 UU 10/2004 yang mengatur mengenai tata urutan perundang-undangan ini, disebutkan bahwa tata urutan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia adalah:

1. UUD 1945
2. UU/Perpu
3. Peraturan Pemerintah
4. Peraturan Presiden
5. Peraturan daerah

Tata urutan perundang-undangan di atas diurutkan ke bawah secara hirarkhi, dimana peraturan dibawahnya tidak boleh bertentangan atau mengatur hal selain yang diperintahkan oleh peraturan diatasnya. Hal ini sesuai dengan salah satu azas hukum, yakni peraturan yang lebih rendah kedudukannya tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi. Dengan cara seperti itu dimaksudkan akan adanya tertib administrasi pengaturan perundang-undangan yang lebih baik dan tertata dan untuk menghindari adanya pelampauan wewenang.

Lalu bagaimana kedudukan Keppres dan Inpres? Pasal 7 Ayat [4] UU No 10/2004 menyatakan bahwa peraturan perundang-undangan lain selain yang disebutkan dalam tata urutan perundang-undangan diatas, kedudukannya diakui dan tetap mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Dalam penjelasan Pasal ini, ternyata Keppres dan Inpres tidak dimasukkan sebagai salah satu peraturan perundangan lainnya itu[2]. Tidak bisa dipastikan, apakah penyebutan bentuk-bentuk peraturan lain di luar yang disebutkan dalam tata peraturan perundang-undangan itu bersifat limitatif atau tidak.

Patut diduga bahwa penyebutan itu tidak bersifat limitatif dengan melihat pada dicantumkannya kata ”antara lain”, yang mengindikasikan adanya bentuk-bentuk peraturan lain selain yang dikatakan penjelasan Pasal 7 Ayat [4] itu. Sehingga bisa saja Keppres dan Inpres masuk dalam kategori ini, yang konsekuensinya adalah kedua bentuk peraturan perundang-undangan itu baru bisa dibuat jika memang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Tetapi, sebaliknya, bagaimana jika pengaturan itu bersifat limitatif, bersandar kemanakah dua peraturan itu?.

Mengenai Keppres, UU No 10/2004 hanya mengatur dua hal, pertama, pembuatan Keppres harus mengacu pada ketentuan di dalam UU 10/2004, serta, kedua, Keppres yang materinya berisi pengaturan selanjutnya harus dibaca sebagai Peraturan Presiden. Dengan demikian, posisi Keppres jelas setara dengan Perpres jika materi yang diaturnya bermuatan pengaturan. Bagaimana dengan Keppres yang tidak bersifat pengaturan? UU ini tidak secara jelas mengaturnya. Di sisi yang lain, keberadaan Inpres sama sekali tidak disinggung kedudukannya dalam UU No. 10/2004. Sehingga kedudukannya menjadi genting. Namun karena masih seringnya lembaga kepresidenan mengeluarkan Inpres, maka barangkali kita melihatnya di dalam kebiasaan administrasi negara dan atau teori hukum yang berlaku.

Materi dalam Perpres

Secara tersirat, UU No 10/2004 menyebutkan bahwa materi peraturan yang bisa dibuat oleh lembaga kepresidenan, bukan hanya bersifat pengaturan [regeling], tetapi juga non pengaturan, seperti penetapan [beschikking]. Sementara di sisi yang lain presiden sebagai kepala pemerintahan, berdasarkan Pasal 4 Ayat [1] UUD 1945[3], dapat mengeluarkan peraturan kebijakan [beleidregel] yang merupakan pelaksanaan dari kewenangan diskresinya [discretion power]. Dengan demikian, materi yang bisa diatur oleh presiden terdiri atas:

1. Penetapan [beschikking]

2. Pengaturan [regeling]; sepanjang keputusan tsb diterbitkan berdasarkan wewenang konstitusional [the origin power] untuk menjalankan pemerintahan dan atau wewenang delegasi [diperintahkan oleh peraturan diatasnya]. Diantara keputusan yang bersifat pengaturan ini ada yang mengandung wewenang kebijakan [discreationary power/ freies Ermessen] dalam bentuk:

3. Peraturan kebijakan [beleidregel][4]

Inilah salah satu bentuk keistimewaan lembaga kepresidenan yang diinginkan oleh UUD 1945, yang setidaknya terlihat dalam wujud:

1. presiden diberi wewenang sebagai kepala pemerintahan dan kepala negara.
2. presiden, selain mempunyai wewenang administrasi negara, juga mempunyai wewenang mandiri dalam membuat aturan-aturan untuk menyelenggarakan pemerintahan.

Sebagai kepala pemerintahan, presiden berhak mengurus urusan pemerintahan. Apa saja urusan pemerintahan itu? Adalah kegiatan melaksanakan undang-undang, menerbitkan peraturan yang bersifat umum, serta jika belum diatur dengan tegas dalam UU, dapat dikeluarkan dengan asas freies Ermessen[5]. Adanya asas freies Ermessen merupakan jawaban atas kondisi masyarakat yang makin kompleks, beratnya beban atau tugas legislatif [termasuk adanya detail teknis yang sulit dibicarakan ditingkat legislatif], tumbuhnya ketergantungan pada spesialisasi, teknik, pengetahuan dan keahlian, yang membutuhkan tanggapan cepat termasuk antisipasi pada adanya keadaan darurat.

Tampak bahwa kewenangan freies Ermessen ini atau diskresi itu hadir untuk mengisi atau mengantisipasi adanya kekosongan hukum.[6] Peraturan yang hadir berdasarkan kewenangan diskresi ini bersifat sementara sehingga pembuat peraturan/keputusan mengandaikan akan ada pembuatan peraturan yang lebih baik kelak dibandingkan peraturan yang dibuatnya sekarang.

Di Indonesia sendiri, Keputusan Presiden pada awalnya hanya berisi materi penetapan saja, sehingga tidak berlaku umum. Tetapi dalam perkembangannya, Keputusan Presiden ini ternyata dapat juga berisi materi pengaturan, sehingga ia berlaku umum dan terus menerus. Bahkan banyak pula Keppres yang hadir tanpa harus diperintahkan UU. Hal tersebut diperparah dengan kenyataan banyak UU yang memerintahkan pengaturan lebih lanjut materi-materinya kepada oleh peraturan di bawah UU yang notabene berada di bawah wewenang pemerintah. Terjadi pelimpahan fungsi pembuatan UU yang sebenarnya kewenangan legislatif ke tangan pemerintah/eksekutif. Pemerintah diberi kebebasan untuk menentukan sendiri materi berbagai peraturan pelaksanaan tersebut. Dalam situasi seperti inilah kedudukan Keppres menjadi sangat kuat.

UU No 10/2004 hadir dalam usaha untuk menertibkan hal itu. UU ini secara tegas menyatakan bahwa tidak ada lagi Keppres yang materinya berisi pengaturan. Jika bermateri pengaturan maka ia harus diatur dalam bentuk Peraturan Presiden atau Perpres. Materi muatannya pun dibatasi. Kalau dulu, Keppres bermuatan pengaturan itu dapat mengatur masalah-masalah yang tidak diperintahkan oleh Tap MPR dalam bidang eksekutif, UU, atau PP. Tetapi setelah UU No 10/2004 lahir, materi yang diatur oleh Perpres hanyalah materi yang diperintahkan pelaksanaannya oleh UU atau PP [Pasal 11 UU No 10/2004]. Itupun ternyata, tetap lebih luas dari materi yang diatur dengan PP yang bersifat limitatif [ada kata “sebagaimana mestinya”; Pasal 10 UU No. 10/2004], yakni untuk menjalankan aturan yang diperintahkan oleh UU. Padahal secara hirarkhi peraturan perundang-undangan, kedudukan PP lebih kuat daripada Perpres.

Apakah dengan demikian asas diskresi sudah tidak bisa dijalankan lagi oleh Presiden? Ternyata tidak. Dalam penjelasan Pasal 11 UU No 10/2004 menyebutkan bahwa:

“ Sesuai dengan kedudukan presiden menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Peraturan Presiden adalah Peraturan yang dibuat oleh presiden dalam menyelenggarakan pemerintahan negara sebagai atribusi dari Pasal 4 Ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Peraturan Presiden dibentuk untuk menyelenggarakan lebih lanjut perintah UU atau PP baik secara tegas maupun tidak tegas diperintahkan pembentukannya.”

Kalimat terakhir dalam penjelasan Pasal 11 di atas tidak ditemukan dalam penjelasan Pasal 10 tentang materi PP. Bisa dipastikan bahwa materi PP itu harus sesuai/tidak boleh menyimpang dari yang diperintahkan UU. Dengan demikian, Presiden selaku kepala pemerintahan bisa menafsirkan sendiri apakah dia harus membuat sebuah Perpres atau tidak sebagai pelaksanaan dari UU atau PP yang didalamnya sama sekali tidak ada pernyataan harus diatur lebih lanjut dengan Perpres.

C. Analisis Perpres 5 Tahun 2006

Dari hasil pemaparan diatas tampaknya Perpres 5/2006 tentang Kebijakan Energi Nasional merupakan bentuk peraturan yang dikeluarkan oleh presiden yang:

[1] Bersifat pengaturan,

[2] Dari segi kewenangan, merupakan kewenangan konstitusional [yang bersifat atributif atau melekat pada jabatan yang disandang Presiden [Pasal 4 ayat (1) UUD1945]]

[3] mengandung asas diskresi atau freies ermessen.

Point [2] di atas dipertentangkan dengan perpres yang berasal dari kewenangan delegasi atau diperintahkan pengaturannya oleh UU atau PP. Sekilas jika kita melihat urutan “mengingat” dalam Perpres itu, selain Pasal 4 (1) UUD 1945, ada 6 UU yang dirujuk sebagai dasar pembuatan perpres ini [pokok-pokok pertambangan, Ketenagalistrikan, Ketenaganukliran, Migas, Panas Bumi dan Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional]. Tetapi jika dibaca secara hati-hati, tidak ada satu pun UU itu yang memerintahkan pembuatan kebijakan energi nasional dalam bentuk perpres. Bisa saja, berdasarkan penafsiran pemerintah SBY – YK, keenam UU itu sebenarnya memerintahkan, tetapi tidak secara tegas, pengaturan Kebijakan Energi Nasional dalam bentuk Perpres. Tetapi, itu merupakan penafsiran yang terlalu jauh. Contohnya UU Migas memerintahkan pengutamaan gas bumi bagi kebutuhan dalam negeri serta menyediakan cadangan strategis minyak bumi untuk memenuhi kebutuhan BBM dalam negeri – masalah yang dalam pandangan penulis merupakan bagian kecil dari muatan Kebijakan Energi Nasional –, tetapi kedua hal itu harus diatur dalam bentuk PP dan seterusnya.

Sehingga jelas bahwa Perpres 5/2006 lahir dari asas diskresi yang dimiliki oleh Presiden sebagai kepala pemerintahan. Ia sebenarnya merupakan peraturan perundang-undangan yang berdiri sendiri, yang keterkaitan dengan UU di atasnya bersifat tidak langsung[7]. Yang perlu dipersoalkan adalah latar belakang genting apa atau kondisi ketergesaan apa yang menyebabkan presiden harus mengeluarkan perpres itu? Atau jika bukan itu masalahnya, apa yang menyebabkan pengaturan kebijakan energi nasional diatur saat itu dan tidak diatur pada saat yang lain? Padahal Presiden dan jajarannya pasti sudah mengetahui kedudukan Perpres sebagaimana diatur dalam UU No.10/2004 yang sebenarnya diatur untuk menertibkan sistem peraturan perundang-undangan di Indonesia, untuk menghindarkan adanya penyalahgunaan wewenang dengan, contohnya, menggunakan alat Keppres yang memang dulu dikenal luwes dan seperti bisa mengatur apa saja, tanpa ada persetujuan dari legislatif.

Pertanyaannya bisa diperpanjang: kenapa pemerintah tidak mengambil opsi memilih dengan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang atau Perpu? Bukankah jika diatur dengan Perpu, respon terhadap derajat ketergesaan itu bisa diterjemahkan dengan lebih pas dan tidak tanggung seperti dengan Perpres? Pengaturan dengan Perpu ini bisa membuka jalan ke arah pengaturan dengan UU – jika DPR dalam masa sidang selanjutnya menyetujui Perpu itu.

Sebagaimana diketahui bersama, dengan kebijakan Oktober 2005, pemerintah Indonesia terpaksa menaikkan harga BBM dalam negeri sebagai akibat dari naiknya harga minyak bumi di pasar internasional; sementara produksi minyak nasional Indonesia terus turun serta kilang-kilang minyak yang ada di Indonesia sudah kesulitan menyediakan BBM bagi dalam negeri. Kondisi ini menaikkan kembali wacana tentang diversifikasi energi, tetapi tidak hanya energi fossil selain minyak bumi, tetapi juga energi baru dan terbarukan. Pada saat yang sama, permintaan bahan baku untuk biofuel di Eropa terus saja naik dan menyebabkan komoditas bahan baku biofuel seperti CPO harganya naik terus. Apakah ini kondisi ketergesaan itu, sehingga harus segera dijawab dengan Kebijakan Energi Nasional dalam bentuk Perpres? Tentu tulisan ini terlalu pendek untuk menjawab hal tersebut.

Yang nampak adalah bahwa dalam bagian “menimbang”, Perpres itu menyatakan dua hal latar belakang lahirnya Kebijakan Energi Nasional [KEN] dalam bentuk Perpres ini: [1] menjamin keamanan pasokan energi dalam negeri dan [2] mendukung pembangunan yang berkelanjutan. Alasan pertama, penulis pikir sangat jelas, keinginan untuk mendapatkan keamanan pasokan energi untuk mencukupi kebutuhan energi dalam negeri cukup beralasan bagi lahirnya KEN. Yang menarik justru alasan kedua.

Terlalu panjang untuk menjelaskan apa dan bagaimana pembangunan berkelanjutan itu, tetapi singkatnya adalah model pembangunan yang tidak lagi bertumpu pada pembangunan ekonomi, tetapi juga pembangunan sosial dan lingkungan. Selain itu, terkait dengan persediaan sumberdaya, model ini menginginkan dalam memenuhi kebutuhan generasi sekarang tidak boleh mengurangi kemampuan generasi-generasi mendatang untuk memenuhi kebutuhannya sendiri. Salah satu hal yang mendorong lahirnya model pembangunan berkelanjutan ini adalah kerusakan lingkungan hidup global yang disebabkan oleh konsumsi energi fosil yang tidak adil dan tidak berkelanjutan. Maka pilihan energi selain fossil dikembangkan untuk menunjang model pembangunan berkelanjutan.

Dalam pandangan penulis, model pembangunan berkelanjutan inilah yang menjadi dasar dari dicantumkannya energi baru dan terbarukan dalam komposisi energi mix nasional Indonesia di tahun 2025, teristimewa adalah biofuel – yang seperti tiba-tiba harus menyandang beban 5% dari energi mix nasional yang bahkan menyamai asumsi energi mix nasional dari Panas Bumi yang sudah sejak dulu dimanfaatkan. Kalau hanya soal menjamin keamanan pasokan energi dalam negeri, bisa saja diusahakan dari diversifikasi dan intensifikasi energi fossil non-minyak, seperti gas dan batu bara yang perkiraan cadangannya masih banyak. Tetapi dengan mencantumkan “pembangunan yang berkelanjutan”, pembuat Perpres ini sedang ingin mencari alternatif lain model penyediaan dan pemanfaatan energi. Dengan demikian, terjahitlah dengan mulus raison d’etre adanya biofuel dalam Perpres 5/2006 lewat keinginan menjalani model pembangunan berkelanjutan.

Jahitan dua hal di atas kemudian dijadikan sebagai cantolan bagi pengembangan bahan bakar nabati di Indonesia, karena berbeda dengan energi lain yang energi mixnya 5 % atau lebih, hanya Bahan Bakar Nabati/Biofuel yang tidak mempunyai cantolan hukum yang kuat [setingkat UU, misalnya] yang bisa memobilisasi sumberdaya nasional seperti halnya minyak, gas, batu bara dan panas bumi. Dia menjadi cantolan karena pengembangan BBN/biofuel ini sepertinya tinggal menunggu dipencet, karena :

[1] persis pada hari yang sama, presiden mengeluarkan Inpres No 1 tahun 2006 tentang penyediaan dan pemanfaatan bahan bakar nabati (biofuel),

[2] sebulan kemudian, tepatnya 21 Februari 2006, Menko Perekonomian membuat Tim Koordinasi Program Aksi Penyediaan dan Pemanfaatan Energi Alternatif; dimana biofuel masuk dalam salah satu agenda pengembangan tim ini; dan

[3] pada tanggal 24 Juli 2006, presiden memutuskan menajamkan tim energi alternatif dengan mengeluarkan Keppres No. 10 tahun 2006 tentang Tim Nasional Pengembangan Bahan Bakar Nabati Untuk Percepatan Pengurangan Kemiskinan dan Pengangguran.

Membuat cantolan bagi biofuel dengan UU memerlukan waktu yang panjang lama dan mahal, padahal ada kondisi yang mendesak [?] yang harus segera dicarikan dasar hukumnya. Sementara membuatkan PP untuk Biofuel dengan bersandarkan UU No. 22 Tahun 2001 tentang Migas juga harus melewati beberapa proses panjang dan harus diusulkan dan direncanakan terlebih dahulu, seperti adanya usulan kepada Menhukham dari Instansi terkait, yang kemudian masuk ke Mensesneg untuk diperiksa dan dicarikan penomorannya. Sementara dalam pembuatan Perpres, birokrasinya tidak terlalu panjang dan rumit – langsung diurus lewat Sekretaris Kabinet –, sehingga bisa gampang dikeluarkan dan jika ingin diganti atau diamandemen pun tidak terlalu memakan waktu lama dan mahal.

Di atas semua itu, pengaturan kebijakan energi nasional seharusnya menjadi induk dari pengaturan masing-masing sektor energi [primer itu] dan karenanya seharusnya diatur dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi [tapi terlalu teknis untuk dimasukkan dalam UUD 1945] atau yang setara dengan bentuk peraturan yang mengatur masing-masing sektor energi itu, yakni dengan Undang-undang. Jika diatur dengan peraturan perundang-undangan yang lebih rendah, maka dia tidak akan mungkin bisa mengatur lain selain yang diatur oleh masing-masing UU sektoral itu – terbentur masalah hirarkhi peraturan perundang-undangan. Padahal tujuan dari pengaturan kebijakan energi nasional adalah agar pengaturan energi yang selama ini terserak di masing-masing sektor bisa diatur secara komprehensif sehingga tidak berjalan sendiri-sendiri dalam pengelolaannya.

Jika tetap diatur dengan Perpres, selebihnya, kebijakan energi nasional itu dapat dilihat hanya sebagai kebijakan dari pemerintahan SBY – YK dan karenanya hanya berlaku sepanjang mereka memerintah. Tetapi jika diatur dengan UU, ada komitmen yang lebih kuat dan lebih berjangka panjang dalam pengelolaan energi nasional.

D. Analisis Inpres 1/2006 dan Keppres 10/2006

Kedua peraturan perundang-undangan itu bersifat penetapan dan karenanya tidak berlaku umum [hanya berlaku bagi yang disebut dalam isi kedua peraturan perundang-undangan itu]. Peraturan perundang—undangan yang bersifat penetapan, seharusnya, tidak bisa berlaku terus menerus [tidak einmahlig], ia dibatasi oleh sifat penetapan yang terbatas, seperti misalnya seseorang yang disebut dalam penetapan itu meninggal atau sudah tidak lagi menjabat, atau karena tujuannya sudah tercapai. Bersifat penetapan berarti ada kondisi awal atau syarat-syarat tertentu yang sudah berjalan yang harus ditetapkan. Perbandingannya, penetapan sebuah institusi sebagai pelaksana satu proyek baru bisa dilakukan setelah pengaturan mengenai proyek itu ada dan berjalan dan penetapan itu tidak berlaku lagi setelah proyek itu selesai dilaksanakan.

Dengan demikian, kedua peraturan perundang-undangan di atas baru hadir dan mempunyai kekuatan hukum mengikat setelah peraturan yang mengatur objek yang ditetapkan sudah ada atau berjalan, yakni pengaturan mengenai biofuel. Dimana pengaturan tentang biofuel ini berada? Secara komprehensif sebenarnya belum ada, tetapi perintah untuk menyediakan dan memanfaatkan biofuel diatur didalam Perpres 5/2006. Sehingga dasar hukum terdekat [maksudnya tidak perlu lagi diinterpretasikan] dari kedua peraturan perundang-undangan itu adalah Perpres 5/2006. Inpres 1/2006, walaupun tidak menyebutkan dasar hukum perintahnya, adalah perangkat institutional untuk mewujudkan persentase-persentase energi baru dan terbarukan dengan mengkonsolidasikan sumberdaya di pemerintahan, sedangkan Keppres lebih jelas lagi menjadi perangkat lembaga paling kuat untuk meretas jalan mewujudkan 5% energi mix nasional dari biofuel.

Dalam bagian mengingat Keppres 10/2006, selain Perpres 5/2006, disebutkan 3 peraturan perundang-undangan lain yang mengatur mengenai biofuel ini, yakni [1] Pasal 4 Ayat (1) UUD 1945; [2] UU No 22 tahun 2001 tentang Migas dan [3] PP No 36/2004 tentang Kegiatan Usaha Hilir Minyak dan Gas. Dua peraturan yang terakhir disebut tidak ada yang menyebutkan biofuel sebagai salah satu materi yang diatur didalamnya, tetapi ada beberapa kegiatan dalam penyediaan dan pemanfaatan biofuel yang harus merujuk pada dua peraturan di atas, seperti pencampuran dan tata niaganya. Keterkaitan dengan biofuel bersifat tidak langsung; kedua peraturan tersebut menyediakan infrastruktur yang perlu ada dalam pengaturan biofuel, tetapi dia tidak mengatur langsung Biofuel [keduanya mengatur soal migas]. Perpres 5/2006 yang secara tersurat menyebutkan biofuel menjadi “jembatan perantara” antara Keppres 10/2006/Inpres 1/2006 dengan UU Migas dan PP No 36/2004 itu.

Karenanya kedudukan dua peraturan perundang-undangan itu [Keppres 10/2006 dan Inpres 1/2006], dalam pandangan penulis, tergantung pada “target” yang diminta dalam Perpres 5/2006 tadi. Jika ada perubahan pada Perpres itu, atau malah diganti, maka keduanya juga harus menyesuaikan diri karena ada hubungan yang terputus jika ingin mencantolkan dengan peraturan-peraturan di bidang perminyakgasan.

E. Kelahiran UU 30/2007 dan Kebijakan Energi Nasional

Walaupun terlambat, Indonesia akhirnya memiliki satu kebijakan energi yang lebih komprehensif dan lebih kuat secara hukum. UU 30/2007 ini sendiri mulai diundangkan pada tanggal 10 Agustus 2007 lalu. Kelahiran UU inilah yang dalam pandangan penulis harus merubah seluruh kerangka strategi diversifikasi energi yang dikembangkan oleh Perpres 5/2006.

Dalam Pasal 11 UU 30/2007 disebutkan bahwa Kebijakan Energi Nasional [KEN] harus ditetapkan oleh pemerintah dengan persetujuan DPR atau dengan kata lain harus diatur dengan undang-undang. Dalam pandangan penulis, UU ini secara jelas menunjuk pemerintahlah yang harus menyusun UU itu dan rancangan itu akan dibahas dan harus mendapatkan persetujuan DPR. Pembuat UU ini rupanya menyadari bahwa walaupun kewenangan membuat UU [legislatif] sudah ada di tangan DPR, tetapi ada beberapa masalah yang nampaknya pemerintah jauh lebih berpengalaman termasuk dalam soal energi ini dan karenanya harus menjadi pihak pertama yang mengusulkannya. Ini alasan pertama.

Kedua, yang merancang dan menyusun KEN ini adalah sebuah badan semi otonom bernama Dewan Energi Nasional yang dibentuk oleh pemerintah. Dewan energi Nasional ini harus paling lambat terbentuk 6 bulan sejak UU itu diundangkan atau pada tanggal 10 Januari 2008.

Materi muatan dalam Kebijakan Energi Nasional yang diinginkan oleh UU 30/2007 ini adalah:

1. Ketersediaan energi untuk kebutuhan nasional
2. Prioritas pengembangan energi
3. Pemanfaatan sumberdaya energi nasional
4. Cadangan penyangga energi nasional

Jika kita bandingkan dengan Perpres 5/2007, tampak bahwa materi yang diatur baru mengatur, walaupun masih jauh dari komprehensif, tiga soal pertama, sementara soal cadangan penyangga energi nasional luput diatur. Ini juga menunjukkan sifat kesementaraan dari Perpres ini.

Keharusan KEN diatur dengan UU dan kurangnya materi KEN dalam Perpres menjadi dua alasan utama harus segeranya Perpres itu harus dirubah.

Bagaimana dengan kedudukan Perpres 5/2006 ini setelah ternyata sesudah tanggal 10 Januari 2008, pemerintah belum bisa membentuk Dewan Energi Nasional dan setelah jangka waktu tertentu setelah Dewan Energi Nasional ini terbentuk, badan ini tidak segera membuat dan merancang KEN yang selanjutnya diserahkan dan dibahas di DPR untuk dijadikan UU? Peraturan peralihan dalam UU ini menetapkan bahwa semua peraturan perundang-undangan yang sudah ada dan berlaku sebelum UU ini diundangkan tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan atau belum diganti berdasarkan UU ini.

Apakah materi dalam Perpres 5/2006 bertentangan dengan UU ini? Bertentangan mungkin agak terlalu jauh, hanya saja materi KEN yang diatur dengan Perpres 5/2006 belum lengkap bila dilihat dari sisi yang diinginkan oleh UU 30/2007. Sehingga, sesuai prinsip hukum yang menghindari adanya kekosongan hukum, Perpres itu tetap berlaku.

Walaupun demikian, karena ada peraturan perundang-undangan yang baru dan ditambah kedudukannya lebih kuat, sementara materi yang diaturnya persis sama, maka Perpres 5/2006 memasuki “masa transisi”, karena sebenarnya ia sudah tidak lengkap secara materi dan tidak kuat dilihat dari hirarkhi peraturan perundang-undangan dan keharusan materi itu diatur dengan jenis tertentu peraturan perundang-undangan.

Penentuan masa transisi ini yang sulit. Di indonesia sendiri belum ada kejelasan selain yang ditentukan masing-masing dalam UU yang mengaturnya. Jika ia tidak ditentukan sendiri batas waktunya dalam UU, maka batasan itu jadi kabur. Kenapa penentuan masa transisi ini penting? Karena sebuah peraturan yang sudah memasuki masa peralihan/transisi, tidak seharusnya dia berlaku terus menerus, ia suatu saat harus diganti. Jika belum diganti itu menunjukkan [1] rendahnya komitmen pemerintah dalam suatu soal yang diatur peraturan perundang-undangan itu dan [2] rendahnya kemampuan pembuat UU dalam membuat peraturan perundang-undangan yang lebih baik. Bahkan, jika peraturan perundang-undangan yang seharusnya sudah diganti atau memasuki masa transisi tetapi belum diganti dengan alasan kekawatiran adanya kekosongan hukum atau memang karena tidak ada komitmen dari pembuat UU, malah membuka celah pada kejadian yang lebih besar: kebijakan apapun yang menjadi turunan dari peraturan perundang-undangan itu menjadi cacat hukum. Hal itu yang seharusnya dihindari dalam soal KEN dan turunan kebijakannya termasuk biofuel ini.

F. Kesimpulan

1. Perpres 5/2006 merupakan dasar dari kebijakan biofuel di Indonesia, sementara Inpres 1/2006 dan Keppres 10/2006 merupakan turunan dari Perpres 5/2006.
2. Perpres 5/2006 merupakan bentuk dari kewenangan diskresi presiden dalam menjalankan roda pemerintahannya. Kewenangan diskresi itu terlihat dari pengaturan sebuah masalah [KEN] yang tidak ada perintah langsung pengaturan dari peraturan perundang-undangan diatasnya; kewenangan pengaturan itu sendiri melekat pada kewenangan asli presiden sebagai kepala pemerintahan.
3. Kewenangan diskresi selalu dilakukan untuk mencegah adanya kekosongan hukum dan dimaksudkan berlaku sementara, sehingga Perpres 5/2006 sebenarnya tidak dimaksudkan berlaku berjangka panjang, sebagaimana, malah, diinginkan isi Perpres itu sendiri.
4. Perpres 5/2006 baik dilihat dari materi yang diatur [materil] maupun bentuk peraturan perundang-undangannya [formil] dianggap sudah tidak pas untuk mengatur materi yang “berat” dan maha penting seperti KEN, yang berdasarkan UU 30/2007 harus diatur dalam bentuk UU.
5. Amandemen atau pergantian atau pencabutan Perpres 5/2006 harus segera dilakukan segera, termasuk pembentukan Dewan Energi Nasional yang akan merancang dan menyusun KEN baru. Ini sebagai kejelasan jalan bagi turunan kebijakan dibawahnya seperti kebijakan pengembangan dan pemanfaatan biofuel, yang sekarang pun masih tersendat-sendat perjalanannya. Diharapkan dengan KEN yang lebih komprehensif dan mempunyai kekuatan hukum lebih kuat akan lebih bisa memobilisir sumberdaya nasional yang ada untuk memecah kebuntuan tiadanya kebijakan energi yang lebih memihak pada energi ramah lingkungan dan dan kebutuhan dalam negeri.

Daftar Pustaka

A. Buku

Erliyana, Anna. Keputusa Presiden: Analisis Keppres RI 1987 – 1998. Jakarta: Program Pasca Sarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2004

Hawkins, Keith. The Uses of Discretion. Oxford: Clarendon Press, 1992

Manan, Bagir. Beberapa Masalah Hukum Tata Negara. Bandung: Alumni, 1997

Muchsan. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Yogyakarta: Liberty, 1982

B. Peraturan

Undang-Undang Dasar 1945

Undang –Undang No. 11 tahun 1967 Tentang Ketentuan Pokok-ketentuan Pokok Pertambangan

Undang-Undang No 15 tahun 1985 Tentang Ketenagalistrikan

Undang-Undang No. 10 Tahun 1997 Tentang Ketenaganukliran

Undang-Undang No 22 Tahun 2001 Tentang Minyak dan Gas Bumi

Undang-Undang No 23 Tahun 2003 Tentang Panas Bumi

Undang-Undang No 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan

Undang-Undang No 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional

Undang-Undang No. 30 tahun 2007 Tentang Energi

Peraturan Presiden No. 5 tahun 2006 Tentang Kebijakan Energi Nasional

Instruksi Presiden No 1 tahun 2006 Tentang Penyediaan dan Pemanfaatan Bahan Bakar Nabati (biofuel) sebagai Bahan Bakar Lain

Keppres No.10 Tahun 2006 Tim Nasional Pengembangan Bahan Bakar Nabati untuk Percepatan Pengurangan Kemiskinan dan Pengangguran

---

[1] Data dari Dokumen ”Blue Print Pengelolaan Energi Nasional 2005 – 2025”, DESDM, Jakarta, 2005

[2] Urutan peraturan perundang-undangan yang disebutkan dalam penjelasan Pasal 7 Ayat [4] adalah Peraturan yang dikeluarkan oleh MPR, DPR, DPD, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Bank Indonesia, Menteri, kepala badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk berdasarkan UU atau pemerintah atas perintah UU, DPRD Provinsi, Gubernur, DPRD kabupaten/kota, Bupati/Walikota, kepala desa atau yang setingkat.

[3] Isi Pasal 4 Ayat [1] UUD 1945: ”Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar”.

[4] Anna Erliyana, Keputusan Presiden: Analisis Keppres RI 1987 – 1998, Jakarta: Program Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2004.

[5] Ibid.

[6] John Bell, The use of Discreationary Power, dalam Keith Hawkins, The Uses of Discretion, Oxford:Clarendon Press, 1992

[7] Penulis tetap melihat bahwa Perpres 5/2006 sebagai peraturan yang bersifat mengatur dan bukan bleidregel atau kebijakan pengaturan, karena mengikuti pendapat ahli yang menyebutkan ciri-ciri peraturan berbentuk beleidregel, antara lain: [1] tidak didasarkan langsung maupun tidak langsung pada UUD atau UU;[2] peraturan itu dapat: [a]. tidak tertulis dan terjadi serangkaian keputusan instansi pemerintah yang berdiri sendiri dalam rangka menyelenggarakan kewenangan pemerintah yang tidak terikat dan [b]. ditetapkan dengan tegas secara tertulis oleh suatu instansi pemerintah; serta [3] peraturan itu pada umumnya menunjuk bagaimana suatu instansi pemerintah akan bertindak dalam menyelenggarakan kewenangan pemerintah yang ”tidak terikat” terhadap setiap orang dalam situasi sebagaimana dimaksud dalam peraturan itu [menurut Van Kreveld, dalam Anna Erliyana, op cit]. Dalam pandangan penulis, dalam masa reformasi seperti sekarang ini, Presiden akan berpikir panjang untuk mengeluarkan Perpres berbentuk Beleidregel ini. Bukan hanya karena Amandemen UUD 1945 telah mengurangi kewenangan presiden; tetapi juga ia akan berhadapan dengan warga politik yang lebih terbuka dan kritis.

---

Download di sini

---