Analisis atas Ketentuan-ketentuan Pokok Kontrak Production Sharing di Indonesia [1]

Oleh: Mumu Muhajir


A. Pendahuluan

Pada awalnya tulisan ini dimaksudkan untuk membedah secara detail, harapannya, ketentuan-ketentuan baku yang biasanya ada di dalam Kontrak Production Sharing atau KPS. Diharapkan dengan cara seperti ini bisa membantu pembaca yang kesulitan untuk mendapatkan contoh KPS yang memang sulit didapatkan dengan mudah sehingga bisa lebih membayangkan beragamnya ketentuan dalam KPS ini.

Pada perkembangannya, ternyata penulis juga menemukan beberapa “pasal” yang “bermasalah” yang didapatkan atas pemikiran sendiri penulis atau karena ia menjadi isu yang diceritakan banyak orang, seperti misalnya masalah Cost Recovery. Dari sana membuka pintu pada keinginan penulis untuk memberikan sedikit sumbang saran untuk perbaikan ke depan KPS ini. Bagian ini sengaja penulis tempatkan pada setiap pembicaraan mengenai ketentuan-ketentuan baku dalam KPS dan tidak ditempatkan di sub-bab tersendiri.

KPS merupakan bentuk kontrak dalam pengelolaan sumberdaya minyak yang berawal dari Indonesia. Yang kemudian pada tahun 1970-an menyebar ke negara-negara lain. Ia menjadi penambah sistem perijinan dalam perminyakan yang biasanya didominasi oleh sistem konsesi. Sekarang ini isi dan ketentuan dalam KPS sudah sangat beragam mengikuti perkembangan perminyakan di dunia. Tetapi beberapa ciri khas KPS tetap dipertahankan seperti misalnya pembagian keuntungan didasarkan pada hasil produksi serta pembagian hasil produksi dilakukan setelah dikurangi dengan biaya operasi yang dikeluarkan oleh kontraktor [cost recovery].

KPS merupakan salah satu contoh kontrak yang tidak dikenal oleh KUH Perdata atau dikatakan sebagai kontrak innominaat. Kontrak inominaat ini lahir dan berkembang dalam masyarakat. Karena kedudukannya itu kontrak inominaat ini bersifat khusus dibandingkan dengan kontrak-kontrak yang ada dan diatur oleh KUH Perdata. Khusus dalam arti kontrak inominaat ini mengacu pada peraturan perundang-undangan yang mengaturnya, misalnya KPS harus tunduk pada peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai perminyak-gasan yang berlaku di Indonesia. Barulah jika peraturan perundangan-undangan dimaksud tidak mengaturnya maka ketentuan itu harus tunduk pada KUH perdat, terutama Buku III.

Hal tersebut ditegaskan dalam Pasal 1319 KUH Perdata yang mengatakan bahwa semua perjanjian, baik yang bernama khusus maupun tidak tunduk pada peraturan umum yang termuat dalam bab ini [Bab kedua Buku III tentang perikatan-perikatan yang dilahirkan dari kontrak atau perjanjian] serta bab yang lalu [Bab kesatu Buku III tentang perikatan-perikatan umumnya]. Namun beberapa penulis mengatakan bahwa kontrak inominaat ini secara umum tunduk pada semua ketentuan dalam Buku III KUH Perdata dan tidak hanya dua bab di atas.

Penjelasan di atas dirasa penting oleh penulis karena ketentuan lex specialis derogaat lex generali, kadang selalu dibaca secara sempit dimana menempatkan kontrak-kontrak yang dianggap khusus dalam pulau tersendiri yang terpisah dari lautan peraturan perundang-undangan yang lebih bersifat umum. KPS pun demikian, walaupun dia khusus tetapi sebenarnya ada banyak peraturan perundang-undangan lainnya yang secara tidak langsung mengikat KPS ini, seperti misalnya peraturan tentang lingkungan hidup dan ketenagakerjaan.

Anda bisa mendownloadnya di sini

B. Sejarah Pembentukan KPS

Nasionalisasi yang dilakukan oleh pemerintah Indonesia di akhir dekade tahun 1950-an telah merubah sistem perijinan dalam pengelolaan minyak dan gas yang selama ini dilakukan atas dasar sistem konsesi. Akhirnya pada tahun 1963 hanya ada 3 perusahaan minyak besar [Stanvac, Shell dan Caltex] menolak untuk dilakukan nasionalisasi dan memilih untuk berganti sistem perjanjian dari sistem konsesi ke sistem kontrak karya yang ditawarkan oleh pemerintah Indonesia., yang berlaku mulai tahun 1983. Barulah pada tahun 1971, pada saat penandatanganan perpanjangan Kontrak Karya, 3 perusahaan besar minyak itu memutuskan beralih ke sistem KPS.

Tiga tahun setelah Kontrak Karya itu ditandatangani, pemerintah melalui PN PERMINA melakukan perjanjian dalam bentuk lain yang dilakukan dengan IIAPCO [Independent Indonesian American Petroleum Company] pada tahun 1966. Bentuk perjanjiannya sedikit lain dari Kontrak Karya dan lebih banyak mengambil khasanah hukum adat yang telah lama ada di Indonesia, yakni, Kontrak Production Sharing. Sebenarnya gagasan tentang KPS ini telah digulirkan oleh Ibnu Sutowo sejak tahun 1957, ketika dia menjabat sebagai presiden direktur di PT PERMINA, di Sumatera Utara dan ia menawarkan sebagai salah satu bentuk perjanjian dalam pertambangan minyak dan gas sewaktu berada di Venezuela, pada tahun 1960.

Bentuk Kontrak Production Sharing pernah juga ditawarkan oleh pemerintah pada tahun 1963 dengan dikeluarkannya Peraturan Presiden No. 20 Tahun 1963. Keppres ini dikeluarkan untuk menarik minat investor dari luar negeri dan tidak hanya untuk pertambangan minyak dan gas saja, tetapi juga pertambangan umum, mengingat adanya pandangan yang tidak simpatik dari para investor di luar negeri pada sistem Demokrasi Terpimpin, yang sangat etatis dan sentralistik itu. Tetapi nampaknya hanya dalam pertambangan minyak dan gas saja tawaran itu diterima. Memang masa antara tahun 1960 sampai dengan tahun 1965 merupakan masa yang suram bagi investasi asing di Indonesia.

Bentuk Kontrak Production Sharing itu menjadi sangat kuat secara hukum ketika pada tahun 1971 diundangkan UU No 8 tahun 1971 Tentang Perusahaan Pertambangan Minyak dan Gas Bumi Negara. Pasal 12 Ayat [1] UU tersebut menyebutkan bahwa: “Perusahaan dapat mengadakan kerja sama dengan pihak lain dalam bentuk Kontrak Production Sharing”. Kata “dapat” di sana mengindikasikan bahwa perusahaan [baca: PERTAMINA] dapat membuat kerja sama dengan pihak lain dalam bentuk selain Kontrak Production Sharing itu. Dan memang banyak bentuk kontrak lain yang telah dilakukan PERTAMINA hingga sekarang yang selain Kontrak Production Sharing, seperti Technical Assistance Contract [TAC].

Kontrak Production Sharing ini baru berjalan setelah disetujui oleh Presiden. Presiden kemudian memberitahukan adanya kontrak tersebut kepada DPR. Dalam UU itu, begitu juga dalam UU No 44 Prp tahun 1960, tidak ditentukan isi atau klausul yang harus ada di dalam kontrak; kedua UU itu hanya menegaskan bahwa kontrak yang disetujui oleh pemerintah harus berisi syarat-syarat yang paling menguntungkan bagi negara. Namun walaupun demikian Pasal 12 UU No 8 tahun 1971 telah menetapkan harus adanya guideline bagi penyusunan kontrak yang harus diatur dengan sebuah Peraturan Pemerintah. Peraturan tersebut baru ada pada tahun 1994, yakni PP No. 35 Tahun 1994 tentang Syarat-syarat dan Pedoman Kerjasama Kontrak Bagi Hasil Minyak dan Gas Bumi. Dengan demikian KPS sebenarnya termasuk dalam kategori kontrak standar [secara umum, syarat-syarat apa yang harus ada di dalam KPS adalah sama, hanya isinya saja yang kadang berbeda. Yang menentukan syarat dan isi dari KPS adalah satu pihak yakni, Pemerintah Indonesia].

C. Definisi dan Prinsip-prinsip dalam KPS

UU No. 8 Tahun 1971 tidak memberikan definisi apa yang disebut Kontrak Production Sharing. Baru di dalam PP No. 35 tahun 1994, definisi Kontrak Production Sharing itu ada, begitu pun sudah berganti istilah menjadi Kontrak Bagi Hasil [KBH]. Menurut PP tersebut, Kontrak Bagi Hasil adalah bentuk kerjasama antara PERTAMINA dan kontraktor untuk melaksanakan usaha eksplorasi dan eksploitasi minyak dan gas bumi berdasarkan prinsip pembagian hasil produksi. Karena berprinsip pada hasil produksi maka kepemilikan aset dan pengusahaan manajemen menjadi penting.
Dalam kontrak bagi hasil itu ada beberapa prinsip yang harus dilaksanakan, yakni:
1. Manajemen ada di tangan PERTAMINA
2. Kontraktor menyediakan semua dana, teknologi dan keahlian
3. Kontraktor menanggung semua risiko finansial
4. Besarnya bagi hasil ditentukan atas dasar tingkat produksi minyak dan atau gas bumi.

Tapi ada beberapa prinsip lain yang juga telah disepakati di dalam Kontrak Production Sharing Indonesia, antara lain:
1. Biaya operasi yang dikeluarkan oleh kontraktor akan diganti setelah ada produksi komersial [recovery of operation cost atau cost recovery];
2. Jangka waktu KPS selama 30 tahun;
3. Kontraktor harus mengembalikan sebagian wilayah kerjanya yang dianggap olehnya tidak dipergunakan lagi kepada negara;
4. Kontraktor wajib memenuhi kebutuhan domestik minyak dan gas bumi;
5. Pembelian atas barang-barang atau alat-alat operasi sebagaimana telah disepakati di dalam Rencana Kerja akan menjadi milik Pemerintah Indonesia;
6. Minyak dimiliki oleh negara dan pindah ke kontraktor pada titik ekspor [point of export], kecuali untuk minyak yang diwajibkan diberikan kepada pemerintah Indonesia, akan berpindah pada titik penyerahan [point of delivery];
7. Kontraktor berkewajiban untuk memanfaatkan pekerja-pekerja lokal dan memberikan pelatihan atau training kepada mereka;
8. Kontraktor wajib membayar pajak penghasilan secara langsung kepada pemerintah Indonesia.

Dengan manajemen ada di tangan PERTAMINA, maka kontraktor diharuskan menyerahkan Rencana kerja dan Rencana Anggaran Belanja yang diperlukan dalam usaha eksplorasi dan eksploitasi kepada PERTAMINA untuk mendapatkan persetujuan. PERTAMINA juga berkewajiban mengawasi jalannya Rencana Kerja dan Rencana Anggaran Belanja sebagaimana yang telah disetujui tersebut. Selain itu untuk setiap penggunaan dan penempatan tenaga kerja di wilayah kerjanya, kontraktor harus memberitahukan kepada PERTAMINA untuk mendapatkan persetujuan. Sedangkan jika kontraktor tersebut ingin mempergunakan tenaga asing harus mendapatkan persetujuan dulu dari Menteri ESDM. Dengan demikian PERTAMINA dan tentu saja negara, mempunyai kekuatan yang cukup kuat dalam mengendalikan produksi minyak dan gas bumi, walaupun, sebagaimana diketahui bersama, yang memegang kendali operasi tetap perusahaan minyak [kontraktornya].

Dalam perkembangannya, peran PERTAMINA itu diganti oleh Badan Pelaksana Pelaksana Hulu Minyak dan Gas [BP MIGAS] berdasarkan UU No. 22 Tahun 2001 Tentang Minyak dan Gas bumi. Para pihak dalam UU No 22 Tahun 2001 ini berubah menjadi BP MIGAS dan badan usaha dan/atau bentuk usaha tetap. PERTAMINA lalu dianggap sama sebagai badan usaha saja.

Setelah terbentuknya BP MIGAS maka semua hak, kewajiban, dan akibat yang timbul dari KPS antara PERTAMINA dengan pihak lain beralih ke BP MIGAS. Setelah PERTAMINA menjadi persero, kedudukannya tidak lagi sebagai perusahaan negara sebagai pemegang kuasa pertambangan sebagaimana diatur dalan UU No 44 Prp Tahun 1960. Pemegang kuasa pertambangan sekarang berada di tangan pemerintah c.q. Menteri ESDM. Sementara pelaksana dari pemegang kuasa pertambangan itu adalah BP MIGAS, sebuah badan hukum milik negara, bukan berbentuk perusahaan, yang sengaja dibentuk. Karena itulah dalam kegiatan hulu, PERTAMINA harus melakukan Kontrak Kerja Sama dengan BP MIGAS.

Dengan demikian, posisi negara sangatlah kuat, sekaligus juga rawan. Dia adalah pemilik sumber daya, regulator dan juga pemain dalam kegiatan pertambangan. Rawan karena bagaimana pun juga pertambangan minyak tetaplah kegiatan ekonomi yang penuh resiko, membutuhkan kelincahan dalam bergerak sehingga apabila pemerintah melakukan kesalahan maka dampaknya adalah kena langsung pada pemerintah; sekaligus juga harus hadir sebagai pihak jika ada sengketa dengan pihak kontraktor.

Istilah untuk perjanjiannya pun berbeda, yakni, Kontrak Kerja Sama. Kontrak Kerja Sama ini adalah Kontrak Bagi Hasil atau bentuk kontrak kerja sama lain dalam kegiatan eksplorasi dan eksploitasi yang lebih menguntungkan negara dan hasilnya dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Dengan penjelasan ini, KPS adalah salah satu bentuk kontrak kerja sama yang diperkenankan karena sebenarnya pemerintah Indonesia membuka kesempatan adanya bentuk kontrak lain dalam usaha eksplorasi dan eksploitasi minyak dan gas selain KPS. Karena di dunia ini ada sistem lain yang masih dipakai, yakni sistem konsesi, kontrak jasa dan usaha patungan. KKS jadinya hanyalah istilah umum untuk mewadahi kontrak-kontrak kerja sama dalam kegiatan hulu di Indonesia.

Kirsten Bindemann, mencoba menyederhanakan bentuk KPS ini dari bentuk kontrak lain dengan menggunakan dua ciri. Pertama, dalam KPS, perusahaan minyak [asing] bertanggung jawab atas semua resiko dalam proses eksplorasi. Jika dalam proses eksplorasi itu tidak ditemukan minyak, maka perusahaan tersebut tidak akan mendapatkan kompensasi. Kedua, semua cadangan migas yang ada di wilayah kerja perusahaan minyak adalah milik negara, begitu juga dengan instalasinya.

Sementara pelaksanaan dari KPS adalah sebagai berikut: setelah produksi minyak terjadi, maka akan ada royalti bagi negara atas produksi kotor minyak pada tahun yang bersangkutan. Setelah dikurangi royalti, perusahaan minyak atau kontraktor mendapatkan bagian minyak untuk mengganti biaya operasi yang dikeluarkan yang dikenal sebagai Cost oil. Sisa minyak yang ada, yang disebut Profit Oil, dibagi antara negara dengan perusahaan minyak dengan persentase yang telah ditentukan dalam perjanjian. Kemudian, perusahaan minyak dikenakan pajak penghasilan atas bagian minyak dari profit oil-nya.

Komentar Atas PP No. 2 Tahun 2008: Jalan Pintas Tanpa Kompas?

Ini seri kedua dari yang saya janjikan di posting sebelumnya. Tulisan ini masuk ke PP 2/2008-nya. Saya mencoba 'mempertanyakan' beberapa hal, termasuk kaitannya dengan keuangan negara dan otonomi daerah. Beberapa hal masih tampak "mentah" dan "lemah" data dan argumentasinya. Namun mudah-mudahan masih ada yang bisa direnungkan.

Saya menyarankan untuk mengunduhnya di sini, biar lebih enak bacanya...

Komentar Atas PP No. 2 Tahun 2008: Jalan Pintas Tanpa Kompas?

Oleh: Mumu Muhajir


Potret Pembuka

Sebuah peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan oleh pemerintah lagi-lagi menuai kontroversi. Kali ini sebuah PP telah dianggap oleh sebagian kalangan, terutama pemerhati lingkungan dan aktivis LSM, sebagai cara pemerintah untuk mengadaikan, atau lebih tepatnya menyewakan kawasan hutannya untuk kepentingan pembangunan non kehutanan [baca: pertambangan] dengan harga yang kelewat murah. Katanya, bahkan, untuk menyewa per meternya lebih murah dari harga satu pisang goreng di jalan Jakarta. Tentu saja harus dipahami, ini bahasa agitasi dan hampir semua bahasa agitasi selalu menyembunyikan keseluruhan konteksnya. Tetapi belum tentu ia menyesatkan.

PP No 2 tahun 2008 tentang Jenis dan Tarif atas Jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang Berasal dari Penggunaan Kawasan Hutan untuk kepentingan Pembangunan di Luar Kegiatan kehutanan yang Berlaku Pada Departemen Kehutanan [selanjutnya disebut sebagai PP 2/2008] yang ditetapkan oleh pemerintah pada 4 Februari 2008 merupakan jalan kompromi pemerintah terhadap tersendat-sendatnya penyelesaian masalah antara sektor kehutanan dengan sektor lain, terutama pertambangan dan energi, dalam hal pemanfaatan kawasan hutan. Sudah sejak lama, kalangan pertambangan melihat bahwa aturan-aturan dalam kehutanan menjadi penghalangan bagi investasi pertambangan di Indonesia. Salah satu yang paling mereka risaukan adalah masalah lahan kompensasi bagi pemakaian kawasan hutan.

Bentuk penyelesaian yang ditawarkan oleh Departemen Kehutanan berupa lahan kompensasi yang besarnya bisa satu kali dan dua kali luas lahan hutan yang mau dipakai, yang lahan tersebut dalam keadaan clean dan clear dan telah direboisasi, dianggap terlalu memberatkan bagi kalangan pertambangan. Padahal sebenarnya dalam aturan tentang ijin pinjam pakai kawasan hutan itu, sudah ada jalan keluar jika lahan kompensasi itu tidak didapat, yakni dengan pembayaran sejumlah dana yang besarnya 1 % dari nilai harga per satuan produksi dari seluruh jumlah produksinya. Pembayaran ini dilakukan jika pemohon selama dua tahun sejak ia mendapatkan ijin pinjam pakai kawasan hutan tidak bisa menemukan lahan kompensasi.

Tetapi itulah. Barangkali karena masa menunggu dua tahun terlalu lama, atau PNPB sebesar 1% itu dianggap terlalu mahal [penulis tidak tahu kalkulasi ekonominya] atau lahan kompensasi memang terlalu mahal dan sulit ditemukan sehingga permasalahan ini akhirnya harus diselesaikan dengan membuat PP tersendiri. Apakah ia memang menyelesaikan masalah? Paragraf pertama tulisan ini mengatakan lain. Tetapi bukan hanya itu, ada beberapa hal yang akan diketengahkan dalam tulisan ini yang juga menjadi bagian masalah.

Walaupun pembuka tulisan ini bernada negatif, tetapi tidak menutup kemungkinan bahwa banyak hal baik lainnya dengan hadirnya PP ini. Hal ini akan terselip di sana sini dalam bangunan tulisan ini.

Kategori Jenis PNBP Baru?

Dalam masalah Penerimaan Negara Bukan Pajak [PNBP] ini, yang mengambil peranan bukan hanya departemen sektoralnya saja, tetapi juga berhubungan erat dengan wewenang Departemen Keuangan sebagai bendahara umum negara. Apapun bentuk penerimaan Negara, maka departemen keuangan pasti harus mengambil peranan. Menkeu-lah yang akan mengatur mengenai pengenaan, pemungutan dan penyetoran PNBP tersebut [UU 1/2004 Perbendaharaan Negara].

Ada 3 alasan kenapa PNBP ini ditarik pemerintah pusat, yakni alasan: [1] pemerintah telah melayani, mengatur dan memberikan perlindungan kepada masyarakat; [2] ditarik dalam rangka pengelolaan kekayaan Negara; dan [3] karena ada pemanfaatan sumber daya alam [UU No 20 Tahun 1997 tentang PNBP, selanjutnya UU PNBP]. Kategori PNBP yang diatur dalam UU ini terdiri dari [a]. penerimaan yang bersumber dari pengelolaan dana Pemerintah; [b] penerimaan dari pemanfaatan sumber daya alam; [c] penerimaan dari hasil-hasil pengelolaan kekayaan Negara yang dipisahkan; [d] penerimaan dari kegiatan pelayanan yang dilaksanakan Pemerintah; [e] penerimaan berdasarkan putusan pengadilan dan yang berasal dari pengenaan denda administrasi; [f.] penerimaan berupa hibah yang merupakan hak Pemerintah; [g] penerimaan lainnya yang diatur dalam Undang-undang tersendiri [Pasal 2 Ayat 1 UU PNBP].

Awalnya penulis berpendapat bahwa PNBP yang diatur dengan PP 2/2008 ini masuk dalam kategori penerimaan dari pemanfaatan sumberdaya alam. Tetapi PP 2/2008 ini malah menyatakan bahwa jenis PNPB yang diaturnya tidak masuk dalam kategori PNPB dalam Pasal 2 ayat 1 UU PNBP tersebut.

Perhatikan bagian menimbang PP 2/2008 yang merujuk bahwa pembuatan PP ini didasarkan Pasal 2 Ayat 2 dan Ayat 3 serta Pasal 3 ayat 2 UU PNBP. Pasal 2 Ayat 2 mengatur mengenai harus diaturnya jenis PNBP yang diatur dalam Pasal 2 Ayat 1 UU PNBP dalam bentuk PP, di luar yang sudah diatur dalam bentuk Undang-Undang. Ayat 3 pasal yang sama mengatur “Jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang belum tercakup dalam kelompok Penerimaan Negara Bukan Pajak sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah”.

Dengan demikian PNBP dari penggunaan kawasan hutan untuk kepentingan pembangunan di luar kegiatan kehutanan tidak masuk ke dalam 7 kategori PNBP yang ditetapkan dengan UU PNBP tersebut. Lalu kategori apakah PNBP ini? Terus terang penulis tidak punya ide. Padahal sudah jelas bahwa PNBP ini ditarik dari adanya sumber daya alam [yakni kawasan hutan] yang dimanfaatkan untuk kepentingan pembangunan di luar kehutanan. Nampaknya sepele. Namun jika merujuk pada konsistensi istilah dan lebih luas lagi pada keinginan adanya ketertiban dan transparansi keuangan negara, masalah ini bisa jadi simpton kecil dari ketidaktertiban mengurus keuangan negara.
Apakah DPR Telah Diberitahu?

Masalah lainnya yang juga penting adalah berdasarkan UU PNBP, PNBP merupakan wilayah dan wewenangnya pemerintah pusat. PNBP ini langsung harus disetorkan ke kas Negara yang ada di pemerintah pusat. Karena itulah PNBP ini adalah salah satu jenis penerimaan negara yang dikelola dalam sistem APBN. Konsekuensinya adalah, menurut konstitusi, penetapan APBN harus dilakukan dengan persetujuan DPR, termasuk bahwa DPR harus diberitahu tentang jenis PNBP yang ditetapkan oleh pemerintah . Dengan kata lain, DPR berhak tahu penetapan jenis PNBP baru oleh pemerintah.

Pembahasan tentang RUU APBN 2008 memang sudah berlalu, tetapi mengingat adanya anggota DPR yang menyatakan bahwa PNBP yang ditetapkan dengan PP ini harus disetujui oleh DPR , patut diduga bahwa pemerintah tidak mengemukakan jenis PNBP yang diatur dalam PP 2/2008 ini ke hadapan DPR dalam pembahasan APBN tahun 2008 ini . Karena Jenis dan tarif PNBP ini pasti mempunyai konsekuensi pada jumlah nominal penerimaan negara. Tentu saja, ada masalah prosedural penetapan PNBP yang sudah dilangkahi oleh pemerintah. Dan ini artinya PP 2/2008 menyimpan cacat bawaan.

Walaupun, jika tidak mau disalahkan, pemerintah bisa saja mengatakan bahwa PNBP dalam PP 2/2008 ini akan diberitahukan ke DPR dalam masa penyusunan R-APBN tahun mendatang, mengingat redaksi penjelasan pasal 2 ayat 3 yang kabur.

Pemberitahuan memang tidak sama dengan persetujuan. DPR hanya akan menerima informasi yang disampaikan oleh pemerintah atas jenis dan tarif baru PNBP yang telah dimasukkan ke dalam sistem APBN dalam rapat penyusunan RUU-APBN. Pemberitahuan selalu berada di belakang tindakan yang sudah terlebih dahulu dilakukan. DPR karenanya tidak punya wewenang untuk menolak karena jenis baru PNBP itu sudah ditetapkan terlebih dahulu oleh pemerintah.

Tetapi konstitusi memberikan wewenang kepada DPR untuk membahas bersama presiden [baca: pemerintah] RUU-APBN tersebut dan jika ia tidak setuju atas RUU-APBN tersebut, pemerintah menjalankan APBN tahun sebelumnya . Di sinilah letak uniknya: berdasarkan konstitusi, DPR mempunyai fungsi anggaran dan berwenang menyetujui atau menolak RUU-APBN yang diajukan oleh pemerintah, tetapi DPR mempunyai keterbatasan dalam menolak atau menerima komponen-komponen yang ada di dalam APBN tersebut, dalam hal ini adalah PNBP; yang berarti hak menyampaikan usul dan pendapat anggota DPR tidak terpenuhi. Dalam kacamata penulis yang dhaif: setidaknya Pasal 2 Ayat 2 dan Ayat 3 UU PNBP beserta penjelasannya bertentangan dengan Pasal 20 A jo to Pasal 23 UUD 1945.

PNBP Jenis ini Untuk Kepentingan Konservasi?

Setelah dituduh dengan harga penyewaan kawasan hutannya yang terlalu murah dan komitmennya pada konservasi hutan dipertanyakan, Menhut menyatakan bahwa dana PNBP yang didapatkan dari penggunaan kawasan hutan untuk selain kegiatan kehutanan tersebut akan dipergunakan untuk kepentingan konservasi kawasan hutan sendiri . Secara tersirat dalam penjelasan umum PP 2/2008 juga mengatakan bahwa PNBP ini merupakan pengganti dari lahan kompensasi yang sulit didapat, sementara lahan kompensasi itu sendiri merupakan harga dari nilai manfaat hutan yang hilang akibat kegiatan pembangunan non kehutanan tersebut.

Yang tidak disadari oleh Menhut adalah PNBP ini dikelola dalam sistem APBN di mana Menteri Keuangan-lah yang akan mengatur peruntukkan PNBP itu. Dalam aturan demikian, suatu departemen yang menghasilkan PNPB tersebut bisa menggunakan sejumlah tertentu PNPB yang dihasilkannya setelah terlebih dahulu meminta alokasi anggarannya kepada Depkeu. Sehingga terserah Depkeu-lah apakah akan diloloskan atau tidak atau dalam jumlah berapa dan dalam komposisi apa dana itu dialokasikan.

Dengan demikian, menurut hemat penulis, kecil kemungkinan anggaran konservasi bagi hutan akan sama dengan jumlah PNBP yang dihasilkan oleh Departemen kehutanan dari penggunaan kawasan hutannya itu, dengan tidak menutup kemungkinan, bisa saja nominalnya malah melebihi jumlah PNBP yang dihasilkannya. Semuanya digantungkan pada pengaturan alokasi keuangan yang dilakukan Depkeu atas permintaan Dephut dan tentu saja kebijakan keuangan negara dalam tahun yang bersangkutan. Harapan reformasi sistem keuangan negara yang sedang dilakukan oleh departemen Keuangan bisa juga menyentuh kawasan ini. Dalam arti bahwa, berbeda dengan penggunaan pajak, PNBP akan disalurkan kembali ke departemen sektoral penghasil dan untuk kepentingan hal dari mana PNBP itu ditarik. Tidak dicampur sebagaimana pajak. Cara yang paling kelihatan adalah dengan membuat PP tentang masalah ini yang sebenarnya sudah diamanatkan oleh UU PNBP sejak tahun 1997.

Kamar-kamar PNBP di Departemen kehutanan?

Sekarang mari kita lihat materi yang diatur dalam PP 2/2008. Ternyata PP 2/2008 luput untuk mencantumkan PP tentang PNBP yang berlaku di Departemen Kehutanan. Setidaknya ada tiga PP yang perlu dicantumkan dalam PP 2/2008 ini sebagai dasar dan pembanding berbedanya PNBP dari penggunaan kawasan hutan untuk kepentingan pembangunan di luar kegiatan kehutanan dengan PNBP yang diatur dalam PP tersebut.

PP itu terdiri dari PP awal dan 2 PP perubahan yakni PP No 59 Tahun 1998 jo to PP No 74 Tahun 1999 jo to PP no 92 tahun 1999 tentang jenis dan tarif PNBP yang berlaku di Departemen Kehutanan dan Perkebunan. Dari penelusuran penulis, ketiga PP ini masih belum dicabut dan karenanya masih berlaku.

Tidak dicantumkannya ketiga PP tersebut, menegaskan bahwa PNBP yang diatur dalam PP 2/2008 memang berbeda dengan yang diatur dalam ketiga PP tersebut atau bahwa kamar PNBP menurut PP 2/2008 berada di kamar tersendiri dan terpisah dari kamar lain berisi PNBP yang sudah diatur dalam PP 59 tahun 1998, walaupun keduanya berasal dari departemen yang sama: Departemen Kehutanan. Dari hal ini akan menyeret kita pada interpretasi lain: PNBP yang dihasilkan dari PP 59 tahun 1998 dan kedua perubahannya itu tidak [harus] dilabeli dengan tanda khusus “konservasi” sebagaimana peruntukan PNBP dari PP 2/2008, padahal salah satu PNBP yang diatur oleh PP yang disebutkan awal adalah provisi sumber daya hutan yang berasal dari, antara lain, pungutan penebangan kayu.

PP 2/2008 Bertentangan dengan Peraturan yang Lebih Tinggi?

Jika menyangkut dengan pertambangan terbuka di hutan lindung, maka PP No 2/2008 bertentangan dengan UU No 41/ 1999 tentang Pokok Kehutanan yang jelas melarang ada pertambangan terbuka di hutan lindung. Dalam lampiran PP 2/2008 jelas disebutkan ada PNBP dari aktivitas menambang terbuka yang bergerak secara horizontal dan vertikal di hutan lindung. Tetapi, pemerintah, dalam hal ini bahkan dilakukan oleh Presiden SBY sendiri, membantahnya. Dalam pandangan pemerintah, PP ini hanya berlaku bagi 13 perusahaan tambang yang sudah dijinkan melalui UU No 19 tahun 2004.

Menurut pemerintah pula, Berdasarkan UU 19/2004, Ketiga belas perusahaan tersebut berhak melakukan pertambangan secara terbuka di hutan lindung; sebuah penafsiran UU yang menurut penulis perlu ditantang keabsahannya . Sementara bagi perusahaan lain yang juga sedang menanti Ijin Pinjam Pakai Kawasan Hutan [IPPKH] yang kebetulan berada di hutan lindung harus gigit jari: pergi dari hutan lindung atau melakukan pertambangan secara tertutup atau dalam bahasa PP 2/2008, pertambangan bawah tanah. Seorang pejabat tinggi Dephut dari Badan Planologi kehutanan juga menegaskan tidak akan ada lagi ijin, selain yang diberikan ke ketiga belas perusahaan tersebut, untuk pertambangan secara terbuka di hutan lindung .

Penafsiran memang tergantung isi kepala dan kepentingan. Men-ESDM menegaskan bahwa dengan lahirnya PP 2/2008, perusahaan [tambang] kini diizinkan untuk beroperasi di hutan lindung dan sebagai kompensasinya diharuskan membayar PNBP ke pemerintah . Tidak ada perincian pernyataan beroperasi secara bagaimana yang dijinkan di hutan lindung.

Ketidakjelasan itu merembet pada penafsiran lain yang bertentangan dengan penafsiran pemerintah pusat di paragraf atas, terutama bagi pemerintah daerah yang sudah sejak lama merindukan pemasukan PAD secara masif dan cepat. Di Kalimantan Tengah, misalnya, Departemen Pertambangan kalteng menafsirkan PP 2/2008 itu berlaku umum, tidak hanya berlaku bagi ke 13 perusahaan sebagaimana dimaksud dalam UU 19/2004. Departemen Pertambangan Kalteng melihat bahwa ini adalah solusi yang baik daripada memakai aturan tentang penggantian dengan lahan pengganti yang luasnya dua kali lipat yang dianggapnya sulit diterapkan . Penafsiran model inilah yang dikawatirkan menyebar ke daerah-daerah lain yang sudah sama gatalnya dengan provinsi Kalteng.

PP 2/2008 memang tidak memberikan aturan pengecualian bahwa, misalnya, menyangkut pertambangan di hutan lindung secara terbuka atau menurut PP ini, tambang terbuka yang bergerak secara vertikal dan horizontal, PP ini hanya berlaku khusus bagi ketiga belas perusahaan yang sudah diijinkan berdasarkan UU 19/2004. Padahal mestinya dalam kaidah perumusan hukum yang baik, justru yang pengecualianlah yang harus ditegaskan secara tersurat dan bukannya malah tersirat hadir dengan melakukan pembacaan pada peraturan perundang-undangan lain yang terkait.

Selain cara di atas, untuk membatasi penafsiran yang tidak seiring sejalan bahkan dari kalangan regulator sendiri, pemerintah harus secara sadar melakukan pendisiplinan diri dalam memberikan pernyataan. Maksudnya adalah pernyataan tidak lagi diberikan secara sepotong-sepotong. Yang tidak diperbolehkan melakukan pertambangan di hutan lindung adalah perusahaan-perusahaan yang melakukan pertambangan secara terbuka, kecuali ketiga belas perusahaan yang telah dijinkan oleh UU 19/2004. Tidak akan ada lagi ijin pertambangan secara terbuka di hutan lindung. Tetapi pertambangan bawah tanah diperbolehkan ada di hutan lindung. Kegiatan pertambangan di kawasan hutan secara terbuka hanya boleh dilakukan di hutan produksi.

Kegiatan pembangunan di luar kegiatan kehutanan selain pertambangan terbuka dan tertutup diperbolehkan baik di hutan produksi maupun hutan lindung. Misalnya pertambangan migas dan panas bumi, walaupun melakukan pembukaan lahan, diperbolehkan berada di hutan lindung. Begitu juga kegiatan yang non komersial, yang dilakukan oleh lembaga pemerintahan, misalnya arena latihan militer, bisa dilakukan baik di hutan lindung dan hutan produksi bahkan dengan PNBP nol rupiah.

Kekacauan penafsiran ini terjadi karena pemerintah, sebagai pelaksana UU, tidak lagi konsisten dengan keputuannya sendiri mengenai pertambangan terbuka di hutan lindung. Dalam pandangan penulis, peraturan pelaksana dari Pasal 38 UU 41/1999 tersebut tidak lagi mencantumkan kekecualian ini, sehingga dalam PP ini pun pertambangan di hutan lindung dengan pola terbuka tetap dicantumkan. Dengan demikian PP ini seharusnya mengatur tentang selain pertambangan terbuka di hutan lindung.

Bagaimana dengan ketiga belas perusahaan itu? Pandangan penulis tetap pada jalur bahwa ketiga belas perusahaan itu tidak boleh melakukan pertambangan secara terbuka di hutan lindung, terhitung sejak lahirnya UU 41/1999 jo to Perpu No 1/2004. Sebaliknya mereka harus melakukan metode pertambangan tertutup. Bagi perusahaan yang sudah masuk pada tahap konstruksi atau bahkan eksploitasi, secara bertahap harus merubah pola pertambangannya itu ke pola pertambangan tertutup. Pemerintah harus memberikan waktu yang cukup bagi penyesuaian ini karena, selain masalah kontrak, juga masalah investasi yang sudah ditanamkan, potensi penambahan biaya produksi, dll. Pemerintah bahkan harus memberikan kompensasi kepada mereka atas penyesuaian mereka itu, misalnya dengan penangguhan pajak keuntungan selama masa penyesuaian, dst. Hal itu disebabkan karena adanya perubahan kebijakan pemerintah menyangkut hutan lindungnya dan karenanya pemerintah juga harus menanggung sebagian konsekuensi perubahan kebijakannya itu. Biayanya tidaklah murah, kecuali pemerintah mau merubah ketentuan pasal 38 UU 41/1999 tersebut.

Konsekuensinya, khusus menyangkut ketiga belas perusahaan itu, harus dibuatkan peraturan/ketentuan tersendiri, misalnya dalam bentuk PP, sehingga kemudian menjadi jelas kegiatan pertambangan macam apa yang boleh hadir di hutan lindung dan ketentuan ini masuk dalam ketentuan pengecualian. PP tersebut akan otomatis tidak lagi berlaku setelah ketiga belas perusahaan itu telah berpindah pola pertambangannya ke pola pertambangan tertutup.

Dengan tidak dicampurkan ke dalam PP yang sama menyangkut pemanfaatan hutan [lindung dan produksi] untuk kegiatan selain kegiatan kehutanan, akan terlihat bahwa peraturan untuk ketiga belas perusahaan itu atau jelasnya menyangkut masih diperbolehkannya pertambangan terbuka di hutan lindung, adalah pengecualian. Pengecualian ini, dalam jangka waktu tertentu harus dihilangkan, sehingga tampak ada konsistensi kebijakan dari pemerintah.

Konsistensi Pemakaian Istilah?

Salah satu potensi kekacauan PP ini adalah tidak konsistennya pemakaian istilah. Pasal 28 UU 41/1999 menyebutkan di hutan lindung dilarang melakukan penambangan dengan pola pertambangan terbuka. Sebuah istilah yang juga tidak ada penjelasannya dalam UU 41/1999. Sementara PP 2/2008 mempunyai istilah sendiri: tambang terbuka yang bergerak secara horizontal, tambang terbuka yang bergerak secara vertikal dan tambang bawah tanah. Ketiga istilah itu tidak ada definisinya.

Sementara itu dalam aturan peraturan perundang-undangan yang berlaku di pertambangan, istilah yang didapat adalah kegiatan tambang permukaan dan tambang bawah tanah, yang lagi-lagi kedua istilah itu tidak ada penjelasannya . Dan sepertinya penjelasan istilah itu diserahkan ke perkembangan ilmu pengetahuan tentang pertambangan.

Beragamnya istilah soal pertambangan terbuka dan tertutup ini akan menyulitkan adanya kesepahaman antara departemen sektoral. Kesamaan istilah penting agar perbedaan interpretasi itu tidak menjadi penghalang administratif yang mengganggu. Dari kekacauan istilah ini terbit pula masalah yang sudah lama mengakar dalam sistem birokrasi pemerintah kita: koordinasi antar sektoral yang belum berjalan secara efektif.

Formula Tarif PNPB menurut PP 2/2008

Penentuan tariff PNPB ditentukan oleh: [1] memperhatikan dampak pengenaan pada masyarakat dan kegiatan usaha; [2] biaya penyelenggaraan pelayanan pemerintah atas adanya PNPB; [3] aspek keadilan dalam pengenaan beban ke masyarakat. Faktor pertama dan kedua menjadi dasar pengenaan tarif PNBP ini. Tarif yang dikenakan dalam PP 2/2008 mengikuti pola sebagai berikut:

PNPB = [L1 x tarif] + [L2 x 4 x tarif] + [L3 x 2 x tarif]

Perhatikan bahwa angka pengali bagi lahan yang secara teknis tidak bisa dilakukan reklamasi [L3] yakni 2, yang lebih kecil daripada angka pengali bagi lahan yang secara teknis bisa direklamasi [L2] yakni 4. Jika tujuan dari penarikan PNBP ini adalah digunakan untuk kepentingan pemulihan hutan, formulasi itu berkata lain.

Formulasi itu akan memberikan peluang bagi pelaku pertambangan untuk tidak menerapkan teknologi terbaik dalam melakukan pertambangan yang bisa meminimalisir dampak bukaan tambangnya sehingga bisa dimungkinkan dilakukan reklamasi. Sebabnya adalah, dengan melakukan reklamasi, ia harus membayar lebih besar daripada membiarkan bukaan tambangnya supaya tidak dapat direklamasi. Dalam pandangan penulis, seharusnya angka pengali pada L3 itu tidak boleh lebih kecil daripada angka pengali pada L2, sehingga memicu perusahaan tambang untuk menerapkan praktek-praktek terbaik [best practices] pertambangan yang secara teknis dan kemajuan teknologi dimungkinkan. Dengan angka pengali yang lebih besar, pelaku usaha akan berhati-hati dalam mengusahakan pemanfaatan lahan usahanya.

Selain itu – sebagai biaya pemulihan hutan – dengan biaya yang lebih besar bukaan lahan yang tidak bisa direklamasi, Dephut atau departemen terkait mempunyai biaya lebih dalam, misalnya, mengembangkan riset dan penelitian dalam teknologi reklamasi sehingga lahan yang tadinya secara teknis tidak dapat direklamasi menjadi bisa direklamasi, dst.

Memang benar bahwa perusahaan tambang yang berada di kawasan hutan dibebankan kewajiban yang lebih banyak, selain pajak, royalti, land rent, Dana Hasil Produksi Batubara dan jenis PNBP lainnya , dia juga harus membayar PNBP menurut PP 2/2008 disertai dengan ganti rugi nilai tegakan, provisi sumberdaya hutan dan dana reboisasi yang dibayarkan ke Departemen Kehutanan , tetapi itu adalah konsekuensi atas pilihannya untuk membuka tambang di kawasan hutan.

Kaitannya dengan Otonomi Daerah?

Ada satu lagi masalah dalam PP 2/2008 yang perlu diperhatikan, yakni soal keberlakuan PNBP ini, sebagaimana disebutkan dalam Pasal 1 ayat 1, bagi yang luas kawasan hutannya di atas 30% dari luas DAS dan atau Pulau.

Pertanyaan pertama yang paling gampang adalah apakah penggunaan kawasan hutan untuk kepentingan pembangunan di luar kegiatan kehutanan yang luas kawasan hutannya lebih kecil dari 30% tidak ada penarikan PNBP? Dengan mekanisme apa “kompensasi’ dilakukan? Jelas bahwa PP 2/2008 hanya berlaku bagi kawasan yang luas hutannya di atas 30 % dari luas DAS dan atau pulau, lalu dengan peraturan mana yang berlaku bagi kawasan yang luas hutannya lebih kecil dari 30% luas DAS dan atau Pulau? Penulis menganggap bahwa bagi kawasan ini berlaku aturan mengenai Ijin Pinjam Pakai Kawasan Hutan yang diatur dengan Permenhut. Dengan demikian, aturan tentang lahan kompensasi atau penggantian dana sebesar 1 % dari seluruh produksi, berlaku untuk kawasan ini.

Pertanyaan kedua, berhubungan erat dengan pelaksanaan otonomi daerah terutama masalah perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Menurut UU no 34 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah [selanjutnya UU 34/2004] dana perimbangan terdiri dari Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Umum dan Dana Alokasi Khusus. Dana Bagi Hasil [DBH] berasal dari pajak dan sumber daya alam. Kehutanan termasuk dalam kategori sumber daya alam. Menurut PP 55/2005, DBH kehutanan itu berasal dari Iuran Izin Usaha Pemanfaatan Hutan, Provisi Sumber Daya Hutan dan Dana Reboisasi. Tidak disebutnya UU 34/2004 serta PP 59/1998 jo to PP 74/1999 jo to PP 92/1999 memang menempatkan PNBP dari PP2/2008 ini berada di “dunia tersendiri”. PNBP ini bukan bagian dari DBH Kehutanan yang akan dibagi secara merata antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah.

Apakah demikian? Semuanya digantungkan pada ada tidaknya perubahan pada PP 55/2005 dengan memasukkan PNBP dari PP 2/2008 ke dalam salah satu sumber DBH Kehutanan sebagai bagian dana perimbangan keuangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Kesimpulan

PP 2/2008 secara sengaja menceburkan diri dalam masalah “konflik” antara kehutanan dengan pertambangan tanpa memberikan arah jelas hal-hal darimana pungutan PNBP itu ditarik. PP ini tidak mencoba untuk memberikan kejelasan istilah tentang pertambangan terbuka dan tertutup, malah membuat istilah sendiri yang tidak ada dalam UU di atasnya. Sehingga tampak jelas bahwa PP ini tidaklah dibuat dalam rangka melindungi kepentingan konservasi kehutanan atau lingkungan hidup, tetapi murni untuk kepentingan menarik “rente” dari penggunaan kawasan hutan untuk kegiatan non-kehutanan, salah satunya pertambangan. Bahkan dalam penjelasan umum disebutkan bahwa mekanisme PNPB ini ditempuh karena syarat untuk mencari lahan kompensasi sulit didapatkan. Formulasi tarif PNBP juga berkata lain mengenai tujuan PP ini dilahirkan. Terlihat bahwa pemerintah ingin yang mudahnya saja. Padahal penarikan rente ekonomi, sebesar apapun itu akan sulit menggantikan potensi lingkungan yang hilang akibat adanya pertambangan terbuka.

PP 2/2008 berkaitan erat dengan penertiban keuangan negara dan dana perimbangan daerah. Dan ini berhubungan dengan keinginan Dephut untuk mempergunakan kembali pungutan PNBP itu untuk kepentingan pemulihan hutannya. Dephut karenanya harus bisa meyakinkan Depkeu bahwa pengaturan dan penggunaan PNBP harus dibedakan dengan pengaturan dan penggunaan pajak yang lebih “cair” dalam arti bisa dipergunakan untuk kepentingan di luar dari mana pajak itu ditarik. PNBP harus dikembalikan lagi ke departemen terkait untuk dipergunakan bagi kepentingan spesifik. Jika jalan ini yang ditempuh, kita bisa berharap bahwa tujuan penarikan PNBP menurut PP 2/2008 ini tidak lagi hanya soal menarik rente.

Keterkaitan dengan dana perimbangan juga penting karena, pasti, kegiatan pembangunan kawasan hutan untuk kegiatan di luar kehutanan itu berada di daerah. Dengan kata lain, ia mendapatkan dampak langsung dari kegiatan itu. Jika dana dari PNBP itu tidak kembali lagi kepada daerah, maka tujuan utama untuk pemulihan hutan hanya omong besar belaka.

PP 2/2008 karenanya tidak hadir untuk menyelesaikan pertentangan antara dua sektor itu atau dengan sektor lain yang mempunyai kepentingan dengan kawasan hutan. PP ini seperti bagian puzzle yang diletakkan pada saat yang tidak tepat, pada saat bagian puzzle lain – yang tidak melulu soal penarikan uang – belum ditempatkan atau malah hilang entah di mana. PP 2/2008 adalah bagian latar dari sebuah gambar puzzle yang menjadi tampak penting karena bagian terpenting dari gambar puzzle itu belum diterapkan atau diisikan. Lebih parah lagi latar gambar ini tidak terlalu bagus dan tidak mencoba membuka tabir seperti apa pokok gambarnya; dan bagi kalangan tertentu bahkan dipersepsikan seolah-olah dialah pokok gambar itu. Jika bagian puzzle ini ingin dipertahankan, ia harus bisa menarik bagian-bagian lain puzzle yang langsung bersentuhan dengan pokok permasalahan untuk sama-sama direkatkan pada papan puzzle sehingga, setidaknya, gambar puzzle itu akan jelas bentuknya.


Jakarta, 06 Maret 2008

Hutan Lindung dan Pertambangan di Indonesia: Pertentangan dan Pertautannya

Tulusan berikut merupakan seri pertama dari dua seri tulisan untuk menanggapi ditetapkannya Pp No 2 Tahun 2008 tentang jenis dan tarif PNBP yang berasal dari penggunaan kawasan hutan untuk kepentingan pembangunan di luar kegiatan kehutanan yang berlaku di Dephut. Mau tidak mau, perdebatan lama tentang hutan dan pertambangan terkuat kembali.

Tulisan pertama ini lebih menyorot latar belakang lahirnya perdebatan tentang penggunaan kawasan hutan untuk kegiatan non kehutanan seperti pertambangan. Tulisan lebih banyak menyorot masalah penggunaan hutan lindung bagi kepentingan di luar kegiatan kehutanan dengan membuka kembali UU 41/1999 dengan UU 19/2004, sekaligus juga sedikit memberikan alternatif penafsiran pada dua UU itu. Semoga bisa membantu mengurai benang kusut....

Selain bisa dibaca di sini anda juga bisa mengunduhnya di sini

Hutan Lindung dan Pertambangan di Indonesia: Pertentangan dan Pertautannya

Oleh: Mumu Muhajir

A. Pembuka
Tulisan ini dibuat secara sadar berada dalam koridor peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia – yang berarti bersifat positif-tertulis. Tulisan ini karenanya akan terasa kurang dengan hiruk pikuk perdebatan politik atau ”ada sesuatu di balik sesuatu” yang ada kaitannya dengan pemanfaatan hutan [lindung] untuk kepentingan kegiatan pertambangan. Dalam tulisan ini, kecuali spesifik disebutkan lain, kegiatan pertambangan berarti semua kegiatan yang ada kaitannya dengan pengambilan bahan-bahan galian mineral dan energi baik golongan a, b dan c dari dalam dan permukaan bumi [PP No 27 Tahun 1980 tentang penggolongan bahan galian], sedangkan hutan lindung adalah kawasan hutan yang mempunyai fungsi pokok sebagai perlindungan sistem penyangga kehidupan untuk mengatur tata air, mencegah banjir, mengendalikan erosi, mencegah intrusi air laut, dan memelihara kesuburan tanah [UU No 41 tahu 1999 Tentang Pokok Kehutanan, selanjutnya UU 41/1999]

B. Pemanfaatan Kawasan Hutan Untuk Kegiatan Pertambangan
Pada dasarnya hutan hanya boleh dipergunakan sesuai dengan fungsi dan peruntukannya sebagaimana telah ditetapkan dengan perundang-undangan yang berlaku. Karena itu, penggunaan hutan untuk kepentingan lain di luar kegiatan kehutanan hanya bisa dilakukan dengan kesempatan yang terbatas dan dibatasi untuk kepentingan-kepentingan umum terbatas atau kepentingan pembangunan selain di bidang kehutanan. Tulisan di bawah akan mencoba menguraikan naik turunnya kebijakan pertambangan di kawasan hutan [lindung].

Pada awalnya semua kawasan hutan, selain di taman nasional, taman wisata dan hutan dengan fungsi khusus, bisa diusahakan sebagai tempat kegiatan pertambangan. Termasuk ke wilayah yang bisa digunakan ini adalah cagar alam, suaka margasatwa, taman buru, hutan lindung, hutan produksi terbatas dan hutan produksi tetap. Bisa dilihat di Pasal 3 Keputusan Bersama menteri Pertambangan dan Energi dan Menteri Kehutanan No.969.k/05/M.PE/1989 – No. 429/Kpts-II/1989 tentang Pengaturan Pelaksanaan Usaha Pertambangan dan Energi dalam Kawasan Hutan, atau juga periksa di dalam UU No 5 Tahun 1990 tentang Konservasi Hayati, yang melarang adanya kegiatan apapun di zona inti dari taman nasional.

Kemudian dengan adanya Kepmenhut No. 55/Kpts-II/1994 tentang Pedoman Pinjam Pakai Kawasan Hutan, hanya pada hutan produksi yang bisa dilakukan kegiatan di luar kepentingan kehutanan. Pada hutan selain hutan produksi, diperbolehkan dipergunakan untuk kegiatan lain selain kehutanan asalkan kegiatan itu untuk kepentingan umum terbatas. Kepentingan umum terbatas adalah kepentingan seluruh lapisan masyarakat yang pelaksanaan kegiatan pembangunannya dilakukan dan dimiliki oleh instansi pemerintah serta tidak dipergunakan untuk mencari keuntungan, termasuk di dalamnya adalah keperluan pembangunan jalan, saluran pembuangan air dll [lihat pasal 1 angka 3 Kepmenhut No. 55/Kpts-II/1994]. Dengan kata lain hanya pada kawasan hutan produksilah kegiatan pertambangan bisa dilakukan, selain di hutan produksi, tidak diperbolehkan.

Lucunya adalah di dalam pasal 8 Kepmenhut tersebut di atas diatur ketentuan bahwa khusus untuk kegiatan pertambangan dan energi di kawasan hutan diatur dengan ketentuan tersendiri. Di mana “diatur dengan ketentuan tersendiri” itu berada? Sepertinya Keputusan bersama Men-PE dan Menhut di atas-lah yang dimaksud dengan ketentuan tersendiri itu. Atau jika meyangkut hutan lindung diatur dalam Permenhut P 12 Tahun 2004.

Akhirnya adalah masalah interpretasi apa yang dimaksud dengan kepentingan umum terbatas itu? Apakah pertambangan bisa dimasukan di dalam kepentingan umum terbatas itu? Atau dia hanya masuk di ruang tumpah tindih antara kepentingan departemen pertambangan dan energi dengan departemen kehutanan dan memanfaatkannya?

C. Pertambangan Diperbolehkan Di Hutan Lindung
UU No. 41/1999 adalah titik kompromi dan sekaligus menunjukan bahwa usaha pertambangan, tentu dengan ruang istilah yang sudah disediakan di atas, masuk ke dalam kepentingan umum terbatas itu, atau kalau pun tidak, telah dengan sangat radikal merubah pengertian kepentingan umum terbatas itu. Penjelasan pasal 38 ayat [1] menyebutkan, ketika berusaha menjelaskan apa yang dimaksud dengan kepentingan pembangunan di luar kehutanan, sebagai kegiatan untuk tujuan strategis yang tidak dapat dielakan di mana termasuk di dalamnya kegiatan pertambangan.

Makin banyak kawasan hutan [lindung] yang dipergunakan untuk kegiatan selain kegiatan kehutanan, yang termasuk didalamnya kegiatan pertambangan, atau banyak perusahaan yang antri meminta ijin, sehingga aturan tentang hal itu nampaknya meluas dan sekaligus melemah. Semua kawasan hutan boleh dimanfaatkan kawasannya kecuali hutan cagar alam serta zona inti dan zona rimba pada taman nasional. Secara tersurat, hutan produksi memang masih terbuka untuk kegiatan pertambangan [baik pola terbuka atau tertutup], dengan ketentuan, ketika menyangkut pertambangan pola terbuka, dilakukan dengan ketentuan khusus dan selektif.

Setelah lahirnya UU 41/1999 ini, kegiatan pertambangan diperluas tidak lagi hanya di hutan produksi, tetapi bisa juga dilakukan di hutan lindung. Hanya saja pertambangan di hutan lindung tidak diperbolehkan dilakukan dengan pola terbuka. Membuka kemungkinan, secara tersirat, diadakannya pertambangan di hutan lindung asalkan dengan pola tertutup.

Pola pertambangan yang dikenal ada dua: terbuka dan tertutup. Pola pertambangan terbuka dilakukan dengan cara membuka permukaan tanah untuk mengambil bahan galian yang ada di dalam tanah. Pola pertambangan terbuka mau tidak mau akan merubah lanskap alam dan menghilangkan lapisan subur pada tanah. Berbeda dengan pola pertambangan tertutup yang dilakukan dengan membuat terowongan ke dalam bumi untuk mengeduk bahan galian yang ada atau dengan tidak merusak bentang alam permukaan tanahnya.

Ketentuan tentang pertambangan di hutan lindung makin menguat dengan dilahirkannya Perpu No 1 Tahun 2004 [telah diundangkan dengan UU No 19 Tahun 2004] yang menambahkan ketentuan baru pada UU 41/1999 pada masalah pertambangan di kawasan hutan lindung. Perpu ini lahir dengan alasan adanya kekosongan hukum bagi usaha-usaha pertambangan dengan pola terbuka yang ijinnya telah keluar sebelum UU No 41 Tahun 1999 disahkan. Bagaimana posisi mereka? Perpu tersebut membolehkan mereka untuk tetap melanjutkan usahanya sampai habis masa ijinnya.

Perpu tersebut juga membuka kenyataan dan bahkan mengafirmasi bahwa sebenarnya sebagian besar pertambangan di Indonesia dilakukan dengan sistem/pola terbuka yang secara operasional lebih murah, namun berharga mahal bagi lingkungan. Pemerintah Indonesia nampaknya agak kesulitan menerapkan pola pertambangan tertutup, yang sebenarnya sudah menjadi standar di negara-negara maju [asal kebanyakan perusahaan pertambangan besar di Indonesia], di tengah ketergantungan kita terhadap modal dan investasi [finansial atau teknologi atau SDM] dari luar negeri.

Di sisi lain, terlihat bahwa kebijakan kehutanan yang lestari dan berkelanjutan nampaknya agak sulit dilakukan ketika berhadapan dengan industri pertambangan. Posisi industri pertambangan memang sangat kuat. Lihatlah bagian Menimbang di UU No. 11/1967, yang menyebutkan bahwa “guna untuk mempercepat terlaksananya pembangunan ekonomi nasional dalam menuju masyarakat Indonesia yang adil dan makmur materiil dan spirituil berdasarkan pancasila maka perlulah dikerahkan semua dana dan daya untuk mengolah dan membina segenap kekuatan ekonomi potensial di bidang pertambangan menjadi kekuatan ekonomi riil”. Lihat juga pasal 28 UU yang sama yang mengharuskan mereka yang punya hak atas tanah membolehkan pekerjaan pemegang kuasa pertambangan atas tanah yang bersangkutan.

Perhatikan pula bahwa dalam peraturan perundang-undangan selanjutnya setelah UU No 41/1999 keterangan tentang kegiatan pertambangan seperti apa yang tidak dijinkan di hutan lindung tidak disinggung lagi. UU No 19/2004 hanya menyinggung sedikit tentang hal ini di bagian penjelasan umumnya. Tetapi Permenhut P 12 Tahun 2004 sebagai aturan pelaksanaan dari UU No 19/2004 tersebut, hanya menyebutkan ”pertambangan di hutan lindung diijinkan bagi 13 perusahaan”. Sehingga seolah-olah ke 13 perusahaan itu boleh melakukan kegiatan pertambangan pola terbuka di hutan lindung, padahal UU 41/1999 jelas-jelas melarang pertambangan pola terbuka di hutan lindung. Seyogyanya, ketentuan itu dibaca: ketiga belas perusahaan diperbolehkan melanjutkan kegiatan pertambangannya di hutan lindung tetapi, sejak tahun 2004, tidak boleh lagi dilakukan dengan pola terbuka, melainkan harus dengan pola tertutup. Di bawah adalah alasannya.

Mencantumkan keterangan dengan tersurat pola pertambangan macam apa yang boleh ada di hutan lindung di dalam UU 19/2004 menjadi sebuah keharusan karena banyak pihak yang membaca UU No 19/2004 sebagai pengganti dari UU 41/1999. Padahal UU No 19/2004 itu seharusnya hanya mengatur soal pemberian ijin bagi ketiga belas perusahaan tambang yang sebelum tahun 1999 sudah mendapatkan ijin melakukan pertambangan secara terbuka di hutan lindung. Lain tidak. Sehingga seyogyanya dalam UU 19/2004 itu, keterangan yang ada dalam pasal 38 UU 41/1999 tidak boleh dikurangi atau ditambahi.

Jelas kemudian bahwa UU No 41/1999 jo to UU No. 19/2004 memang tidak boleh berlaku surut dalam hal larangan pertambangan di hutan lindung. Perusahaan yang telah mengantongi ijin menambang di hutan lindung tetap diperbolehkan untuk terus menambang sampai selesai ijinnya, tetapi polanya tidak lagi bisa secara terbuka, melainkan harus tertutup. Ini terkait dengan bahwa pemberian ijin itu adalah dalam hal menambang di hutan lindung, sementara apakah pola terbuka atau tertutup itu soal metode pertambangan..

Pola pertambangan, baik terbuka atau tertutup tidak dimasukkan dalam kategori syarat yang harus dipenuhi dalam pemberian ijin untuk menambang. Sehingga perusahaan hanya mendapatkan ijin/kontrak untuk melakukan kegiatan pertambangan di suatu wilayah yang ditunjuk oleh pemerintah. Dalam metode pertambangannya, pemerintah hanya menentukan bahwa kegiatan pertambangn itu harus memperhatikan aspek lingkungan hidup [misalnya dalam KK dan PKP2B, sementara untuk KP mengikuti aturan perlindungan lingkungan hidup]. Dengan demikian, kebijakan perusahaan sendirilah yang menentukan pola mana yang akan dipakainya tergantung kemampuan teknologi dan finansialnya.

Aturan tentang kriteria penambangan terbuka dan tertutup belum diatur di Indonesia. Acuan kalimat “penambangan dengan pola pertambangan terbuka”, akhirnya harus ditempatkan dalam khazanah ilmu pengetahuan pertambangan. Sayangnya UU 41/1999 juga tidak mau dan mampu menjadi pionir dalam memberikan penjelasan apa yang dimaksud dengan pola pertambangan terbuka itu. Sehingga memang jadi kabur.

Konsekuensinya adalah pemerintah, dalam hal ini Dephut, sebenarnya tetap mempunyai wewenang untuk memberikan ijin pertambangan di hutan lindung tetapi harus dengan tidak pola terbuka. Pertambangan yang sudah berjalan sebelum UU 41/1999 lahir yang berpola tertutup tetap bisa melanjutkan kegiatannya. Nampaklah kemudian bahwa kehadiran Perpu No 1 Tahun 2004 yang hanya mengijinkan 13 perusahaan melakukan pertambangan di hutan lindung secara terbuka sebenarnya keliru, diskriminatif, tidak konsekuen dan mengandung aroma politis.

D. Kesimpulan
Sampai kapan pun ”konflik” antara kehutanan dengan pertambangan akan terus terjadi selama hal-hal mendasar, dalam area hukum dan peraturan perundang-undangan, tentu saja, tidak dirembugkan bersama dan dicarikan jalan ke luarnya. Pengertian tentang apa yang dimaksud dengan pola pertambangan terbuka itu, apa itu pola pertambangan tertutup harus dimasukkan dalam area-area hukum sehingga larangan pertambangan terbuka di hutan lindung mrnjadi jelas menunjuk apa dan ”siapa”. UU No 41/1999 sebenarnya sudah memberikan kesempatan kejelasan itu dapat tercapai dengan mengharuskan hadirnya Peraturan Pemerintah bagi pasal 38-nya. Sayangnya kesempatan ini belum terwujudkan. Atau sekalian saja diatur: Indonesia hanya mengijinkan pertambangan secara tertutup. Cantumkan pula aturan peralihannya dimana perusahaan yang memakai pola terbuka tetap bisa melanjutkan kegiatannya sampai jangka tahun tertentu sebelum harus menyesuaikan ke dalam pola pertambangan tertutup.